Обязан ли правотворческий орган принимать к рассмотрению законопроекты разработанные гражданами

Обновлено: 18.05.2024

Правотворческая инициатива граждан - это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления.

Согласно ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

§ 8. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах определенных территорий проживания граждан. Это подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

избрание органов территориального общественного самоуправления;

определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие полномочия:

представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен перечень требований, предъявляемых к уставу территориального общественного самоуправления. В таком уставе определяются:

территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление;

цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

порядок принятия решений;

порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

При этом никакие дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа.

Начиная с 1995 г. законодательство о местном самоуправлении позволило населению муниципальных образований самостоятельно предусматривать возможность отзыва депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления (далее — отзыв). До этого вопрос о введении отзыва решался централизованно и повсеместно, а изначально справедливая догма о том, что выборный орган может считаться подлинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих делегатов, была доведена до абсолютизма.

В настоящее время отзыв менее политизирован, но его суть сохранилась, и он может вводиться лишь в отношении выборных должностей государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Отзыв представляет собой специфическую форму непосредственной демократии на местах, реализация которой связана с наступлением особых правовых последствий. Важное юридическое значение придает институту отзыва, прежде всего то обстоятельство, что он связан с досрочным прекращением полномочий отдельных властных субъектов и, по сути, является формой привлечения их к ответственности перед населением. При таких обстоятельствах мандат доверия, данный выборному лицу его избирателями, будет императивным, а само такое лицо — связанным с их наказами.

Характерной особенностью отзыва как своеобразной публично-правовой санкции является то, что он направлен на обеспечение соблюдения выборными лицами воли избирателя, а санкция служит способом защиты прав и законных интересов населения, реализуемых им на уровне местного самоуправления. Отсюда контроль граждан за деятельностью выборных лиц муниципального образования, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой в итоге одно из средств самоорганизации местного населения.

Судя по названию и содержанию ст. 24 Закона 2003 г., основное внимание при правовом регулировании отзыва законодатель обращает на его процедуру с тем, чтобы (как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ) не допускать искажения истинного предназначения отзыва и его противопоставления демократическим выборам.

Голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, аналогичном установленной законом процедуре проведения референдума, с учетом ряда особенностей, предусмотренных Законом 2003 г. Принципиальным для процедуры отзыва является то, что граждане участвуют в ней на основе всеобщего равного прямого волеизъявления и при тайном голосовании. Основания для отзыва и его процедура устанавливаются уставом муниципального образования.

В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Основаниями для отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебное присутствие обусловливается, в частности, возможностью установления именно судом факта, что то или иное решение, деяние выборного лица имело место либо нет или что от его воли зависело либо нет наступление тех последствий, которые служат поводом для его отзыва. Противоправность же решений и действий (бездействия) выборного лица вполне может выражаться не только как деликт, но и как иное нарушение закона и нормативных актов соответствующего значения. Однозначно также, что основанием отзыва выборного лица могут служить лишь конкретные факты, а не их оценка, политические соображения, его позиция при голосовании и т.п.

Инициатива отзыва выборного лица принадлежит населению только той муниципальной территории, от которой избиралось соответствующее выборное лицо. При этом в кампании по отзыву этого лица могут участвовать любые граждане, проживающие в пределах границ данной территории, и независимо от того, принимали они участие в его избрании, голосовали за либо против него. Порядок выдвижения инициативы отзыва аналогичен порядку выдвижения инициативы проведения местного референдума. Однако федеральный законодатель не установил норму сбора подписей в поддержку инициативы отзыва, поэтому такая норма устанавливается муниципалитетом самостоятельно в своем уставе и во всяком случае должна быть такой, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к аналогичным требованиям по выдвижению на муниципальных выборах соответствующего выборного лица.




Процедура отзыва должна также обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Поэтому органы и лица, в т.ч. комиссия по отзыву, обязаны своевременно информировать отзываемое лицо о времени и месте проведения заседаний и иных мероприятий, связанных с совершением юридически значимых действий в рамках процедуры отзыва. В таких случаях проводится собрание или конференция граждан.

Сход граждан

Сход граждан представляет собой одну из важных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, он проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

· Как форма по реализации полномочий представительного органа (в том числе его исключительной компетенции). Этот вид схода осуществляется в сельских поселениях с населением не более 100 человек, обладающих избирательным правом в обязательном порядке, а в поселениях от 100 до 300 человек, обладающих избирательным правом в том случае, если это закреплено в уставе в соответствии с законом субъекта РФ;

· Как форма прямого волеизъявления по решению различных вопросов на муниципальном уровне и заменяющая в поселениях с населением не более 300 человек, обладающих избирательным правом, такие формы прямого волеизъявления как референдум, голосование граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования поселения, упразднения муниципального образования, выборов представительного органа, отзыва выборного должностного лица.

Сход граждан представляет собой одну из важных и массовых форм народовластия в сельских поселениях по решению вопросов местного значения.

У схода, если речь не идет о выборах на нем определенных лиц, много общего с местным референдумом, но в отличие от последнего сход более открытая форма осуществления населением местного самоуправления, дающая возможность непосредственного общения с должностными лицами муниципального образования.

Сход правомочен осуществлять функции отсутствующего в поселении представительного органа, в то время как вопросы местного значения, отнесенные к исключительной компетенции данного органа, не могут быть предметом голосования на референдуме.

В поселениях где сход граждан осуществляет функции отсутствующего представительного органа он решает как минимум следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан созывается главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе не менее 10 жителей соответствующего поселения. Глава администрации в срок, указанный в уставе поселения, оповещает население о месте, времени и повестке схода.

Сход правомочен при кворуме — участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, на нем председательствует глава муниципального образования либо иное избираемое сходом лицо. При этом участие в нем выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

Подготовка и проведение схода граждан обеспечиваются главой местной администрации за счет средств местного бюджета.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Оно подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Сход как форма прямого волеизъявления (в том числе заменяющая указанные формы непосредственного волеизъявления), может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решения схода граждан принимаются большинством голосов его участников при наличии кворума в письменной форме, по своей юридической силе являются императивными и подлежат официальному опубликованию.

Правотворческая инициатива граждан

Правотворческая инициатива является важным компонентом местной демократии, позволяющим населению наряду с непосредственным решением вопросов местного значения принимать участие в лоббировании решений в органах и перед должностными лицами местного самоуправления тех из них, которые не свойственны другим формам осуществления населением местного самоуправления и (или) не могут быть их предметом. Суть правотворческой инициативы граждан заключается в их праве совершать юридически определенные действия по внесению в компетентный муниципальный орган проекта акта, реализация которой порождает юридические последствия в виде обязанности последнего рассмотреть такой проект и принять по нему то или иное решение.

Право правотворческой инициативы граждан является общим, т.е. не ограниченным каким-либо предметом, за исключением вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, и вопросов, связанных с принятием муниципального бюджета, внесением в него поправок. Единственное ограничение, которое может вводиться нормативным актом представительного органа, связано с определением круга компетентных органов и лиц, акты которых могут приниматься в том числе по инициативе граждан.

Право правотворческой инициативы реализуется гражданами самостоятельно, свободно и беспрепятственно. С таким правом может выступить инициативная группа избирателей, минимальная численность которой устанавливается нормативным актом представительного органа, но не может превышать 3 % от числа жителей муниципии, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и самого рассмотрения проекта муниципального акта, внесенного гражданами, устанавливается нормативным актом представительного органа, который является единственным и единым для всего муниципального образования.

Не являются предметом правотворческой инициативы вопросы, связанные с принятием бюджета города, внесением в бюджет города изменений и (или) дополнений, а также вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения городского округа.

В случае же его отсутствия указанные процедуры осуществляются в соответствии с Законом 2003 г., которым устанавливается ряд гарантий реализации гражданских правотворческих инициатив:

1) гражданский проект муниципального акта подлежит обязательному рассмотрению компетентным субъектом местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его внесения;

2) при самом рассмотрении проекта рассматривающий субъект обязан обеспечить возможность участия и изложения представителями инициативной группы граждан своей позиции;

3) рассмотрение проекта муниципального акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, коллегиальным органом местного самоуправления должно быть открытым;

4) решение компетентного субъекта местного самоуправления, принятое по результатам рассмотрения указанного проекта, должно быть мотивированным и официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы.

Правотворческая инициатива является правом граждан, которые населяют муниципальное образование, на участие в разработке и обсуждениях местных нормативных актов.

Правотворческая инициатива может использоваться инициативной группой граждан, которые имеют избирательные права, в порядке, который установлен на основании нормативного правового акта представительных органов муниципального образования. Минимальное число участников указано в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования и не может быть больше, чем 3 процента от количества проживающих в пределах муниципального образования, которые имеют избирательное право. К примеру, в Саратове минимальное количество принимающих участие в инициативной группе должно составлять 1 тысячу человек.

Документы, вносимые инициативной группой граждан

На основании утвержденного решения Саратовской городской думы от 16 мая 2006 года Положения о правотворческой инициативе граждан (4 статья), инициативной группой граждан должны вноситься в соответствующие государственные органы местного самоуправления такие документы:

  1. проекты муниципальных правовых актов, которые оформлены на основании регламента органа местного самоуправления;
  2. протоколы собрания граждан по поводу того, чтобы создать инициативную группу выдвижения правотворческой инициативы граждан;
  3. сопроводительные письма (заявления) относительно внесения в орган местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов в порядке правотворческой инициативы граждан, которые содержат названия проектов муниципального правового акта (в приложении 2), за подписью ответственного лица инициативной группы. Сопроводительное письмо должно содержать информацию относительно лиц, которые имеют полномочия на представление инициативной группы при рассмотрении органами местных самоуправлений правотворческой инициативы граждан, включая докладчиков проекта муниципальных правовых актов из тех, кто уполномочен представлять инициативную группу;
  4. пояснительные записки (для проектов, которые вносятся в Саратовскую Городскую думу) или справки (для проектов, которые вносятся в администрацию муниципального образования Саратов), содержание предмет правового регулирования, информацию относительно обоснования необходимости принимать решение по данному проекту (включая финансово-экономическое образование);
  5. другие документы, которые необходимо предоставить в соответствии с законодательством и регламентом муниципалитета.

Если отсутствует нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления, который регулирует порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принимаются на рассмотрение муниципальные правовые акты, внесенные гражданами, которые также осуществляются на основании Закона о местном самоуправлении от 2003 года.

Проекты муниципальных правовых актов

Проекты муниципальных правовых актов, которые были внесены в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должны обязательно быть рассмотрены в органах местного самоуправления или их должностными лицами, в пределы компетенции которых входит возможность принимать соответствующие акты в течении 3 месяцев после их внесения.

Представитель инициативной группы обязан обеспечить возможность изложить свою позицию во время рассмотрения указанных проектов.

Если принятие правового акта местного самоуправления, проект которого внесен на основании правотворческой инициативы граждан, входит в компетенцию коллегиальных органов муниципалитета, данный проект необходимо рассматривать на открытом заседании указанного органа. На основании Положения о правотворческой инициативы граждан указанная инициатива, которая была внесена в Саратовскую Городскую думу, должна быть обязательно рассмотрена в рамках открытого заседания Саратовской Городской думы. Подготовка к тому, чтобы рассмотреть документы, внесенные в Городскую думу в рамках осуществления правотворческой инициативы граждан, должна проводиться на основании Регламента Саратовской Городской думы.

Порядок рассмотрения муниципальных правовых актов

Председателем ответственной постоянной комиссии правотворческая инициатива граждан направляется для заключения в профильных структурных подразделениях администрации местного самоуправления Саратова. Заключение выдается в течении рабочей недели.

Проект правового акта рассматривается в рамках открытого заседания Саратовской Городской думы при участии представителей инициативной группы, обладающих соответствующими полномочиями на основании регламента.

Проекты муниципальных правовых актов, которые вносятся в соответствии с порядком правотворческой инициативы граждан в местное самоуправление Саратова, должны обязательно быть рассмотрены должностным лицом, в компетенцию которого входит возможность принимать соответствующие акты. Они рассматриваются в рамках личного приема уполномоченных лиц, являющихся участниками инициативной группы главой администрации Саратова или лицом, у которого есть определенные полномочия. Подготовление к рассмотрению документации, которые были внесены в администрацию Саратова в рамках правотворческой инициативы граждан должно быть проведено на основании регламента администрации города Саратова и инструкции по работе с документацией в администрации города Саратова.

Мотивированные решения, принятые на основании результатов рассмотрения проектов муниципальных правовых актов, которые были внесены в рамках реализации правотворческой инициативы граждан, необходимо официально в письменной форме довести до инициативной группы граждан, которой они были внесены.

Раскрывается понятие правотворческой и законодательной инициативы граждан. Проведен анализ Закона "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", сформулированы дополнения к данному нормативному правовому акту, направленные на повышение качества реализации его положений.

Ключевые слова: власть народа, правотворческая инициатива, законодательная инициатива, закон города Москвы.

Theoretical and legal problems of restriction of regulatory and legislative initiatives of citizens (by the example of Moscow)

The concept of a law-making and legislative initiative of citizens is revealed. The analysis of the Law "On Civil Legislative Initiative in the City of Moscow" is performed. The author formulates additions to this regulatory legal act aimed at improvement of quality of its implementation.

Key words: people power, law-making initiative, legislative initiative, law of the city of Moscow.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция РФ) наша страна есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Власть народа - ключевое понятие современного конституционного права .

См.: Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. N 9. С. 6.

Одной из форм проявления власти народа является его право на правотворческую и законодательную инициативу, закрепленное в ряде основных законов субъектов Российской Федерации.

Под правотворческой инициативой понимается возможность специально уполномоченных субъектов и граждан Российской Федерации своими целенаправленными, творческими, правомерными действиями вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации.

Под законотворческой (законодательной) инициативой понимается право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обязан принять к производству.

В Российской Федерации правотворческая инициатива предусмотрена на муниципальном уровне власти и регламентируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131) .

СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Право законодательной инициативы для граждан нашей страны предусмотрено Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184) , то есть на уровне субъектов Российской Федерации.

СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Право законодательной инициативы на федеральном уровне согласно ст. 104 Конституции РФ принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Законодательная инициатива в этом случае выступает как первая стадия законотворческого процесса на государственном уровне. Население в качестве субъекта правотворческой инициативы здесь не рассматривается.

Таким образом, на федеральном уровне народ принимает участие в законотворческом процессе не непосредственно, а через представителей - депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

По мнению В.В. Комаровой, правотворческая инициатива граждан должна быть закреплена на федеральном уровне государственной власти наравне с референдумом и выборами. Правотворческая инициатива может стать дополнительным связующим звеном между государством и гражданским обществом .

См.: Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. N 1. С. 33.

Однако, учитывая довольно нестабильную политическую обстановку в стране и тот факт, что невозможно отразить в Конституции РФ абсолютно все формы непосредственного осуществления власти народом, считаем, что закрепление правотворческой или законодательной инициативы граждан на федеральном уровне власти нецелесообразно. Законодатель установил в Конституции РФ свободные выборы и референдум как высшие формы непосредственного выражения власти народа. Остальные формы появились со временем, по мере развития нашего государства как демократического. К тому же, руководствуясь принципом стабильности Конституции РФ, а также придерживаясь точки зрения, согласно которой Основной Закон и законодательство Российской Федерации предусматривают множество вариантов взаимодействия общества и государства при решении вопросов местного значения, можно сделать вывод, что реальной необходимости закрепления правотворческой инициативы граждан на федеральном уровне не существует .

См.: Руденко Н.В. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 2. С. 5.

Возвращаясь к вопросу о законодательной инициативе, отметим, что согласно ст. 6 Закона N 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. По смыслу данной статьи законодательная инициатива граждан и общественных объединений в таком случае является стадией законодательного процесса.

Необходимо разобраться, что понимает законодатель под правом гражданской законодательной инициативы.

Из содержания ст. 6 Закона N 184-ФЗ очевидно, что граждане поставлены в одинаковое положение с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатами, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и др.

Так как указанные должностные лица и органы выражают свое право законодательной инициативы путем подготовки проекта законодательного акта, то, соответственно, гражданская законодательная инициатива должна выражаться в форме внесения в компетентный орган власти проекта законодательного акта. Такой вывод напрашивается, поскольку какой-либо оговорки или специальной статьи относительно гражданской законодательной инициативы в законе нет.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не может рассматриваться как стадия правотворческого процесса. По смыслу ст. 26 Закона N 131-ФЗ правотворческая инициатива граждан выступает формой народовластия и выражается путем внесения в орган муниципальной власти или должностному лицу проекта муниципального правового акта.

В соответствии с Законом города Москвы от 11.12.2002 N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" (далее - Закон N 64) право на реализацию гражданской законодательной инициативы принадлежит жителям Москвы - гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Москве независимо от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающим избирательным правом (далее - жители Москвы).

Ведомости Московской городской Думы. 2003. N 2. Ст. 340.

Жители Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу (далее - Дума) петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы.

Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей Москвы в порядке, установленном Законом N 64.

Рассматриваемый Закон включает в себя статьи:

Отметим, что Закон N 64 достаточно краток и лаконичен, однако в нем упущены важные моменты.

Например, отсутствуют пункты об ответственности органов и должностных лиц за нарушение ими процедуры реализации инициативы. Также, учитывая важность и серьезность законодательной инициативы граждан как стадии законодательного процесса в Москве, следует закрепить в Законе N 64 принцип добровольности участия в реализации данной инициативы.

Кроме того, не предусматривается возможность повторного внесения инициативы, если инициативной группе по каким-либо причинам было отказано в регистрации проекта закона или регистрации самой группы.

Важным представляется и тот факт, что в Законе N 64 нечетко прописаны варианты принятия Думой решений, касающихся проектов законов города Москвы.

Таким образом, проведенный анализ Закона N 64 свидетельствует о назревшей необходимости внесения в него ряда дополнений:

"Участие в осуществлении законодательной инициативы граждан в составе инициативной группы, а также в сборе подписей в поддержку проекта закона является добровольным";

"Если в принятии документов инициативной группе было отказано, то это не является препятствием для повторного внесения инициативной группой проекта правового акта в порядке реализации правотворческой инициативы при условии устранения нарушений, вызвавших отказ";

"По итогам обсуждения проекта закона города Москвы, внесенного в порядке гражданской законодательной инициативы, органы и должностные лица принимают одно из следующих решений:

Любое решение подлежит обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и в письменной форме доводится до сведения внесшей его инициативной группы граждан".

Кроме того, представляется необходимым дополнить Закон N 64 положением об ответственности органов и должностных лиц за незаконный отказ в регистрации гражданской законодательной инициативы в следующей редакции:

"Нарушение срока принятия решения по проекту закона, внесенного в порядке законодательной инициативы, принятие немотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта закона, недоведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного нарушения в процессе реализации инициативы является основанием для наступления дисциплинарной и административной ответственности".

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: