Наука муниципального права как самостоятельная научная отрасль знаний появилась
Обновлено: 25.06.2024
Возникновение науки муниципального права датируется началом 90-х гг. XX в. Вместе с тем проблемы организации органов местного управления изучались еще задолго до этого. Поэтому при исследовании проблем местного самоуправления часто происходит обращение к дореволюционному опыту организации земской власти в Российской империи, а также к опыту организации местных советов в СССР[18].
Наука, как и отрасль, имеет свой предмет и метод. Предмет науки – этот тот круг вопросов, который изучается данной наукой, т.е. то, на что направлено научное познание, что исследуется и объясняется учеными.
Предметом науки муниципального права является новая, находящаяся в стадии развития комплексная отрасль российского права – муниципальное право. Тесная связь муниципального права как отрасли права с одноименной наукой естественна. В центре ее внимания находятся проблемы, связанные со всесторонним изучением отрасли муниципального права, муниципально-правовых норм и институтов муниципального права как правовой отрасли. Комплексный характер муниципального права предопределяет ее связь с идеями и теориями соответствующих родственных отраслей права.
Теоретическое осмысление накопленного опыта, идей и концепций позволяет определить наиболее приемлемые и соответствующие традициям российской государственности пути развития местного самоуправления, дать ему объективные оценки, найти лучшее, выработать рекомендации, которые помогут избежать ошибок, отказаться от не оправдавших себя форм организации и деятельности местного самоуправления. Отсюда очевидно основное назначение науки муниципального права – на основе исследований предлагать пути, методы, формы и средства совершенствования системы местного самоуправления в различных сферах местного сообщества.
Задачи науки муниципального права:
- решать проблемы повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения;
- собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления;
- прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в обществе;
- изучать условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муниципальных образований, их органов, и, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения[19].
Метод науки – это совокупность приемов и способов, при помощи которых изучается предмет науки. Методологической основой науки муниципального права является совокупность общенаучных и частно-научных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управленческих) отношений в комплексной отрасли муниципального права, законотворчестве и правоприменительной деятельности, а также изучаются категории, понятия и институты самой науки муниципального права.
Наука муниципального права – система научных представлений, знаний и теоретических положений о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования, о закономерностях, действующих в сфере муниципального права как совокупности соответствующих правовых норм, и их применение органами и должностными лицами местного самоуправления.
Наука муниципального права является составной частью российской юридической науки и самым тесным образом связана с рядом юридических и общественных наук.Место науки муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права как комплексной отрасли права. Наука муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права, тесно взаимосвязанных с муниципальным правом[20].
К источникам муниципального права как науки следует относить объекты окружающей действительности, несущие в себе информацию о местном самоуправлении. К таким источникам относятся: - нормативно-правовые акты, закрепляющие и регулирующие местное самоуправление; - научные труды отечественных и зарубежных авторов историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права;- практика деятельности органов местного самоуправления; - результаты социологических исследований и опрос общественного мнения.
§ 7. Муниципальное право как учебная дисциплина:
Понятие, система, значение
Муниципальное право как учебная дисциплина – это научно обоснованная система знаний об отрасли и науке муниципального права, формируемая в учебных целях.
Задачи учебного курса состоят в изучении правовых, территориальных, экономических основ местного самоуправления, организационно-правовых форм его осуществления, функций и полномочий органов местного самоуправления, ответственности в местном самоуправлении, его гарантий и защиты интересов.
- освоение знаний о природе и роли местного самоуправления в современном государственном строительстве Российской Федерации;
- изучение нормативных правовых актов, являющихся источниками муниципального права;
- усвоение теории муниципального права на опыте России и других государств;
- создание четких представлений об организации местного самоуправления, деятельности органов местного самоуправления, а также депутатов и должностных лиц в системе местного самоуправления.
Для обучающихся, которые после окончания вуза поступят на государственную или муниципальную службу, учебный курс "Муниципальное право" является базовой основой их профессии. Для обучающихся, избравших другие сферы юридической деятельности, этот учебный курс обеспечит возможность профессионально разбираться во всем комплексе проблем взаимодействия государственных, общественных, частных организаций, их руководителей и сотрудников с органами местного самоуправления, а также позволит на должном уровне содействовать реализации прав граждан на местное самоуправление и их защите от неправомерной деятельности органов местного самоуправления[22].
1) посещение аудиторных занятий: лекций, семинаров, практических занятий, групповых консультаций и др.,
2) активная работа с источниками учебной дисциплины: учебниками, учебными пособиями, специальной монографической и периодической литературой, материалами средств массовой информации и др.,
3) ведение конспектов первоисточников: нормативных правовых, правоприменительных и интерпретационных актов,
4) решение задач и проблемных ситуаций, подготовка к устным публичным выступлениям,
5) составление словарей (тезаурусов, глоссариев) по учебному курсу,
6) подготовка письменных работ (рефератов, эссе, сочинений),
7) прохождение ознакомительной практики в органах местного самоуправления, муниципальных предприятиях и учреждениях,
8) учебно-исследовательская деятельность в проблемных группах, в работе научных кружков и конференций[23].
Любая наука представляет собой совокупность знаний, идей, теоретических положений и выводов о каких-либо явлениях и процессах. Применительно к муниципальному праву о науке можно говорить как о системе научных взглядов и теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере организации и деятельности местного самоуправления.
Тот круг вопросов, которые исследует наука муниципального права, и составляет предмет ее исследования. Предметом науки муниципального права является изучение соответствующей отрасли действующего права (правовых норм и институтов), истории развития муниципального права, а также практики функционирования местного самоуправления. Наука муниципального права выявляет не только закономерности, присущие отрасли муниципального права, но и изучает различные процессы, связанные с реализацией муниципально-правовых норм. Таким образом, в предмет данной науки обязательно входят муниципально-правовые отношения. Анализируя применение правовых норм, наука муниципального права исследует и практическую деятельность местных органов, их должностных лиц по осуществлению местного самоуправления на определенной территории.
Формулируя теоретические выводы, наука муниципального права опирается как на различные нормативные и научные материалы, так и на процессы, протекающие в сфере местного сообщества. Поэтому указанные объекты исследования и познания принято называть источниками науки. К ним относятся:
труды отечественных и зарубежных ученых, оформленные в виде монографий, научных брошюр, диссертаций, докладов, научных статей и пр.;
законодательство – правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Изучая нормативный материал, наука муниципального права выявляет определенные логические взаимосвязи, содержащиеся в нормах, анализирует различные категории и понятия;
практика, т. е. процессы, которые происходят на базе реализации муниципально-правовых норм всеми субъектами муниципально-правовых отношений.
Изучая научные труды, законодательство и практику, наука муниципального права использует различные методы исследования:
– формально-логический (формально-юридический) метод. В основе этого метода лежит изучение муниципально-правовых норм с позиции их формального содержания и логических взаимосвязей;
– сравнительно-правовой. Наиболее ярко проявляется при сопоставлении норм и институтов российского муниципального права с аналогичными зарубежными муниципально-правовыми институтами и нормами. Благодаря данному методу выявляются позитивные и негативные стороны исследуемых институтов, изучается возможность применения положительного зарубежного опыта;
– сравнительно-исторический. Наука муниципального права исследует соответствующую отрасль в ее историческом развитии, анализирует правовые нормы и практику местных органов с позиции исторической ретроспективы. Особенно полезен в этом плане опыт городского и земского самоуправления в России во второй половине ХIХ в.;
– социологический. Зачастую, чтобы выявить эффективность функционирования муниципальных органов и их должностных лиц, а также действенность и эффективность принимаемых ими решений, необходимо провести определенные социологические исследования, опросы населения и т. д. В результате таких мероприятий формируются различные выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности по организации и осуществлению местного самоуправления;
– статистический. Применение этого метода основано на анализе количественных (статистических) данных в различных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Чаще всего используются показатели об избирательной активности граждан, данные о состоянии правопорядка на территории муниципального образования, охраны окружающей среды и т. д. В обобщенном виде собранные показатели позволяют сделать определенные теоретические выводы и прогнозы.
В своем развитии наука муниципального права прошла три этапа.
1. Середина ХIХ в. – 1917 г. В этот период окончательно сформировалось местное самоуправление в России как обособленная организационно-властная деятельность, направленная на решение вопросов местного значения. На данном этапе огромное значение имело земское движение, роль которого исследовали такие видные ученые дореволюционной России, как В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков и др.
2. 1917 г. – начало 1990-х гг. Данный этап характеризуется фактически ликвидацией местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, и постепенным вхождением местных органов в систему органов государственной власти (местные советы народных депутатов). Однако и в этот период наука продолжала изучать организацию и деятельность реформированных местных органов власти с учетом их нового статуса, а также зарубежный опыт местного самоуправления. Среди тех, кто внес существенный вклад в развитие науки на данном этапе, можно назвать С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, А. И. Лепешкина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.
Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Как отрасль научного познания она относится к семье правоведческих дисциплин и имеет предмет, содержание, форму, методологию и ценностные основания.
Предмет науки — это то, на что направлен научный поиск (институты, процессы, явления и др.). Содержание — это само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат - это внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания: книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.и., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.
Методология науки — это совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) - побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.
Предметом науки муниципального права является местное самоуправление как общественный и политико-правовой институт в его статике и динамике, отношениях с иными институтами общества и государством. Составной частью предмета науки является муниципальное право как отрасль права, то есть совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления.
Методология — это относительно самостоятельная отрасль научного знания. Она основана на общеметодологических подходах, наиболее значимый из которых — диалектический. Он требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. В рамках этих закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее - современной моделью местного самоуправления.
В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический и движения от абстрактного к конкретному и наоборот.
Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей, заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране.
Научные исследования опираются также на такие приемы, как: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.
В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика. К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления.
В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Можно выделить крупные блоки исследования науки муниципального права:
а) история местного самоуправления;
б) местное самоуправление в зарубежных странах;
в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия;
г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления;
д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы;
е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления;
ж) муниципальное правотворчество;
з) муниципальная служба;
и) финансово-экономические основы местного самоуправления;
к) гарантии местного самоуправления.
Муниципальное право как учебная дисциплина . В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до сведения обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления 1 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.. 1975. С. 52-54; 161-184; Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190-193
Муниципальное право как наука. Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.
Предмет науки – то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание – само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат – внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.
Методология науки – совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) – побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Часто это то, что может быть названо социальным заказом. Социальный заказ – прямо или косвенно выраженный призыв (запрос) органов власти, отдельных общественных групп, граждан на проведение исследований определенного рода, на обоснование или опровержение определенных социальных позиций. Социальный заказ – это и внутренние побудительные мотивы в познавательной сфере самих исследователей. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.
Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки – муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.
Методология науки. Методология – относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее – сегодняшней моделью местного самоуправления.
В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический, движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.
Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей. Так, переход от коллегиальных исполкомов советской эпохи к единоличным главам местного самоуправления (позднее главам муниципальных образований) можно принять просто как исторический факт. В то же время важно понять, случаен или закономерен данный переход, и если закономерен, то чем он определяется, порождается.
Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Давайте задумаемся, чьи интересы сегодня в первую очередь обеспечивают широкие нормативные прерогативы местного самоуправления: местного населения или все же сообщества муниципальных чиновников? Ответ на этот вопрос невозможен без выявления действительных интересов разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов.
Аксиологический метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл колонизацию, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская и российская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое. Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска нами своего места в просторах Евразии. Распад СССР свидетельствует о начале нового этапа российской истории – решающем сближении народа с его наличным политико-географическим пространством. Колонизационная устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям российской жизни. Движение не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым определяющим нашу историю фактом. На этом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же будет эффективным, если будет происходить не сверху, а именно снизу, с человека, семьи, дома, улицы, поселения через регионы к государству в целом. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общественном развитии местного самоуправления.
Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от "муниципального образования вообще" к отдельным видам муниципальных образований, а от них – к конкретным муниципальным образованиям. Или от "муниципального образования вообще" к его отдельным признакам. Пример обратного движения – соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.
Муниципально-правовые исследования опираются также на более элементарные приемы: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.
Источники науки муниципального права. В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.
Нормативные источники – это, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления. К числу нормативных источников относится ранее действовавшее законодательство РФ, РСФСР, СССР, Российской империи. Определенный интерес представляет законодательство о местном самоуправлении других государств. Судебные источники – это, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ. Ряд правовых позиций Конституционного Суда непосредственно связан с местным самоуправлением . Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля. К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов. Еще один источник – муниципальная практика. Анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов муниципального права с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.
См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М., 2000; Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. М., 2003.
Система науки муниципального права. Муниципально-правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления .
См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 38, 39.
Возможны и другие подходы. Муниципально-правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.
В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; ж) муниципальное правотворчество; з) муниципальная служба; и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления.
В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося междисциплинарный характер.
Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.
Читайте также: