Кто осуществляет публичную власть в стране
Обновлено: 16.05.2024
Публичная власть – это совокупность общественных отношений, связанных с возможностью субъекта обеспечить подчинение воли объекта в целях реализации закрепленных правом общественных интересов.
Осуществление публичной власти должно основываться на следующих принципах: законности, единства системы публичной власти, гласности, компетенционной самостоятельности и независимости, ответственности и принципе признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Публичная власть - это власть, которая действует в государственно-организованном обществе в целом. Публичная власть имеет политический характер, поскольку связана с существованием асимметричного общества.
Применение принципа разделения власти в современном демократическом государстве. Суть принципа разделения власти проявляется в двух аспектах. Первый аспект – функциональный. Каждая ветвь власти специализируется на выполнении полномочий в сфере правотворчества, правореализации или правосудия, становясь специалистом в своей сфере, осуществляя функции квалифицированно, качественно. Разделение власти позволяет сделать работу государственных органов эффективной. Однако смысл разделения властей не может сводиться просто к разделению труда по осуществлению всех прерогатив государственной власти.
Второй аспект – ограничительный. Разделение власти призвано создать такую систему органов, в рамках которой не допускается узурпация власти, но представляется возможность обезопасить тех, кем осуществляется руководство. Любое средство, которое оказывает содействие такому состоянию, является элементом разделения власти.
Говоря о разграничении властных полномочий, отметим, что каждый орган государственной власти должен иметь свой собственный, уникальный набор полномочий. Дублирование функций приводит к возникновению правовых коллизий, что негативно отражается на качестве права.
Конституционное закрепление принципа разделения власти с чётким указанием пределов прав каждой власти и определением средств сдержек и противовесов в рамках взаимодействия трёх ветвей власти становится одной из гарантий его функционирования.
Роль системы сдержек и противовесов в реализации принципа разделения власти. Разделение власти должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Набор её элементов обычно закрепляется в конституциях и законодательстве государств, однако не всегда предоставляется реальная возможность воспользоваться такими механизмами в силу их рамочного регулирования.
Вывод: принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, как один из элементов системы ограничения государственной власти, означает, что каждая из ветвей действует самостоятельно, не вмешиваясь в полномочия другой. Он устанавливает запрет на присвоение той или иной властью полномочий другой власти.
Перейдем непосредственно к поправкам в Основной закон РФ.
Почему это нужно? Дело в том, что зачастую власти регионов называют государственными, однако, это не совсем верно.
Примерно та же картина существует и в отношении муниципальных властей. Говоря о муниципальных властях, многие граждане понимают государство, однако, это тоже не верно. Органы местного самоуправления не входят в систему госвласти в РФ, исходя из ст. 12 Конституции. Это вызывает и путаницу не только на словах, но и в документах.
Дабы устранить эти разночтения, вводится новое понятие. Оно дает всем трём уровням власти в России единое определение — Публичная власть.
Президент. Первое и, пожалуй, главное: одно и то же лицо не сможет занимать президентскую должность более двух сроков (до поправок: пост президента нельзя занимать два срока подряд), но данное правило не распространяется на действующего президента и того, кто находился в президентском кресле до него. Это так называемое обнуление. То есть для двух конкретных людей снимаются барьеры в доступе к должности президента. Считается, что такие барьеры оправданны и необходимы в демократическом государстве как гарантия сменяемости власти и предотвращение ее узурпации. В мировой политической практике обнуление, однако, не новость. В ряде авторитарных государств нечто подобное уже происходило (Боливия, Буркина-Фасо, Таджикистан, Узбекистан и некоторые другие).
Обнуление сроков – не единственная поправка, касающаяся должности президента. Этот властный субъект приобретет новые функции и полномочия. Он будет, например, обеспечивать согласованную деятельность в системе не только государственных, но и муниципальных органов. Станет руководить Правительством РФ, при том что должность председателя правительства сохранится. Сможет предлагать Совету Федерации уволить любого судью, кроме самых низших в иерархии – районных и мировых судей. Получит право назначать и снимать с должностей всех прокуроров. Сформирует Госсовет – структуру, о которой пока ничего не известно, потому что ее статус будет определен отдельным законом. И это неполный перечень. В итоге объем компетенции и возможности президента влиять на другие органы, которые и без того велики, возросли еще больше. А президент, чьи полномочия прекратились, теперь обладает неприкосновенностью, на него не могут наложить юридическую ответственность без снятия неприкосновенности в особой, сложной процедуре.
Парламент. Изменения, касающиеся палат Федерального Собрания, не столь существенны, как поправки о президенте, и практически не скажутся на политическом весе парламента. Госдума будет утверждать предложенную президентом кандидатуру председателя правительства, а не давать согласие на назначение. Если нижняя палата трижды отклонит кандидатуру премьера, президент будет вправе распустить ее и назначить выборы депутатов. Члены верхней палаты, Совета Федерации, отныне будут именоваться сенаторами. В их ведение попадет консультирование президента по кандидатурам на должности руководителей силовых структур (Минобороны, МВД, Минюста, прокуратуры и т.д.) и некоторые другие вопросы.
Суды. Помимо усиления воздействия президента на кадры судебных органов предусмотрены и другие нововведения.
Серьезно поменяется организация конституционного контроля, гарантирующего правовую охрану Конституции и незыблемость конституционного порядка. Состав Конституционного Суда сократился до 11 человек. Этот Суд будет осуществлять проверку проектов законов по запросам президента, а также признавать неисполнимыми решения международных, иностранных и третейских судов. Будет усложнен доступ к Суду для граждан: прежде чем подать туда жалобу на закон, человеку надо будет пройти все инстанции в судах общей юрисдикции или арбитражных судах – в зависимости от спора.
Кроме того, поправки дают основание для ликвидации региональных конституционных (уставных) судов. Таких судов немного – всего 15. И тем не менее у них есть правовая ценность. Данный институт призван защищать в правовом смысле конституции и уставы субъектов Федерации и является одним из немногих признаков настоящего федерализма в России. Иквидация – это следствие того, что в Конституции появится исчерпывающий перечень судов, не включающий конституционные (уставные) суды.
Местное самоуправление. Ключевых нововведений два.
Во-вторых, рассматриваемая глава Конституции почти не будет содержать норм прямого действия, потому что в нее включается сразу семь отсылок к федеральному законодательству. До поправок в Конституции отсылок было всего две. Именно закон, а не Конституция теперь определяет общие принципы организации местного самоуправления, виды муниципальных образований, порядок и случаи формирования муниципальных властей государственными органами и т.п. Рамки будущих изменений в области устройства муниципальной власти, таким образом, беспредельно расширяются.
Согласно статье 1 Конституции, Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Закрепленный принцип демократического государства означает, что в Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ.
Схема 8.Формы
Осуществления публичной власти
Прямым (непосредственным) выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Народ понимается как единый и неделимый субъект – источник права. С определенной долей условности народ России можно назвать высшим органом публичной власти. Для решения общественно важных задач народ Российской Федерации наделен юридически закрепленными полномочиями (принятие решения на референдуме, выборах), которые имеют властный характер, а его юридические акты имеют высшую силу, общеобязательный характер и обеспечиваются возможностью государственного принуждения.
Представительным (опосредованным) выражением власти народа является осуществление публичной власти народом через своих представителей, которые получают право на осуществление власти на выборах. То есть верховную власть народа осуществляют органы публичной власти. Эти органы прямо или косвенно формируются с участием граждан, то есть на основе выборности или подчиненности выборным органам. Возможность для граждан России выражать свою волю в процессе, как формирования этих органов, так и их работы, закрепляется несколькими конституционными нормами: право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и другие.
Следовательно, у публичных органов власти, как государственных, так и муниципальных одна правовая природа – эти и только эти органы уполномочены осуществлять власть народа и от имени народа.
Государство и местное самоуправление в своей совокупности есть институты публичной власти. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления образуют единое целое – систему органов публичной власти - совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих государственных и муниципальных органов, суммарная реализация полномочий которых составляет общегосударственную политику.
Согласно статьи 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, согласно указанному принципу государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Принцип разделения властей заключается в недопущении сосредоточения всей полноты государственной власти в едином лице (каком-либо государственном органе) в целях недопущения злоупотребления властью. Теория разделения властей уходит своими корнями в глубь веков, эта идея высказывалась такими мыслителями как Платон, Аристотель. В классическом виде теория разделения властей была сформулирована Шарлем Луи Монтескье, а в современном ее форме гражданами Соединенных Штатов Америки А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном, Д. Джеем.
Основными положениями теории разделения властей являются следующие принципы:
1. Разделение властей закрепляется Конституцией.
2. Законодательная, исполнительная, судебная власти, согласно Конституции, предоставляются различным органам и лицам.
3. Законодательная, исполнительная, судебная власти (ветви власти) равны и автономны, ни одна ветвь власти не может быть устранена другой
4. Одна ветвь власти не может пользоваться правами другой ветви власти, пределы полномочий ветви власти определяются Конституцией.
Таблица 9. Система разделения властей в Российской Федерации
| Законодательная ветвь власти | Исполнительная ветвь власти | Судебная ветвь власти | |
| Российская Федерация | Федеральное Собрание РФ (Состоит из двух палат: Совет Федерации, Государственная Дума). | Правительство РФ | 1. Конституционный Суд РФ. 2. Высший арбитражный Суд РФ и система арбитражных судов. 3. Верховный Суд РФ и система федеральных судов. 4. Мировые суды. |
| Субъект РФ (на примере Орлов ской области) | Орловский областной- Совет народных депутатов | Правительство Орловской области | Возможно формирование Уставного Суда Орлов- ской области |
| Местное само- управление в РФ (на примере муниципального образования: 1) город Орел, 2) Кромской район) | 1) Орловский городской- Совет народных депутатов, 2) Кромской районный Совет народных депутатов | 1) Мэрия города Орла, 2) Администрация Кромского района | --- |
Законодательная деятельность осуществляется в Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации, которое состоит из Совета Федерации (верхняя палата парламента) и Государственной Думы (нижняя палата парламента). Основной функцией законодательной ветви власти на федеральном уровне является принятие федеральных Законов, определяющих основную деятельность государства и регулирующих социальные отношения в обществе.
Законодательная деятельность реализуется в субъекте Российской Федерации путем формирования на основе выборов законодательного органа субъекта РФ (в Орловской области таким органом является Орловский областной Совет народных депутатов). Основной функцией законодательной ветви власти на уровне субъекта РФ является принятие Законов субъекта РФ, определяющих основную деятельность органов государственной власти на территории субъекта РФ.
Исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Основной задачей Правительства Российской Федерации является реализация исполнения положений Конституции Российской Федерации и федеральных Законов, в этих целях Правительство Российской Федерации вправе издавать обязательные к исполнению постановления и распоряжения.
Исполнительная власть в субъекте Российской Федерации осуществляется высшим органом исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации (в Орловской области таким органом является Правительство Орловской области). Основной задачей высшего органа исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации является реализация исполнения положений Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации.
Судебная власть в Российской Федерации, как уже отмечалось ранее, осуществляется в России посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Президент Российской Федерации, как глава государства занимает особое место в системе органов государственной власти, согласно Конституции Российской Федерации он прямо не относится ни к одной из ветвей. Однако, на основании статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех трех ветвей власти и органов государственной власти.
Закон об организации публичной власти в субъектах Российской Федерации был принят во вторник, 14 декабря, на пленарном заседании Госдумы РФ. По словам председателя Госдумы Вячеслава Володина, документ направлен на реализацию принципов, заложенных в Конституции РФ. Он расширяет полномочия регионов и усиливает ответственность их глав перед гражданами.
Напомним, в соответствии с частью 3 статьи 132 и частью 2 статьи 80 Конституции РФ, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, а их согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает президент Российской Федерации.
Как работает принцип единства системы публичной власти?
Что сказано в законе о публичной власти на местах?
Главы субъектов, а не президенты
Напомним, в настоящее время Татарстан остается единственным субъектом РФ, где руководитель именуется президентом. Новый закон запрещает главам субъектов РФ называться президентами.
Ужесточение ответственности для чиновников
В случае если высшее должностное лицо субъекта РФ утратило доверие президента РФ, оно может быть снято с поста.
Кроме того, президент вправе применять к руководителю субъекта РФ иные меры ответственности, такие как предупреждение или выговор.
Также уточняется, что решение о досрочном освобождении высшего должностного лица от занимаемой должности будет принимать лично президент страны, если:
- чиновник решил досрочно сложить полномочия по собственному желанию;
- он отстранен от должности в связи с утратой доверия президента или Заксобрания;
- он отказался от гражданства РФ или он гражданин (подданный) иностранного государства (или имеет вид на жительство).
Назначение и. о. высших должностных лиц
Если глава субъекта РФ досрочно сложил свои полномочия, временно отстранен от должности, его выборы признаны недействительными или истекает срок полномочий, то президент РФ вправе своим указом назначить временно исполняющего обязанности. Высшее должностное лицо в статусе и.о. назначается до вступления в должность избранного главы субъекта.
При этом временно исполняющий обязанности главы субъекта РФ не вправе распускать Заксобрание или вносить изменения в Конституцию (устав) субъекта РФ. Он обязан предоставить в открытом доступе сведения о своих (и супруги) доходах, имуществе и несовершеннолетних детях.
Сроки полномочий глав
В настоящее время глава региона не может быть избран на должность высшего должностного лица субъекта РФ более двух сроков подряд. Новый закон исключает возможность такого ограничения сроков полномочий. Законодательные собрания субъектов РФ будут самостоятельно определять, сколько раз губернатор может избираться на этот пост. Однако каждый его срок должен быть пятилетним. Сейчас губернаторский срок определяется выборами в регионе, но не может превышать пяти лет. Это делается в целях обеспечения стабильности системы публичной власти, как подчеркивают авторы законопроекта.
При этом в отношении кандидатов на высший пост в регионе применяются ограничения, предусмотренные Конституцией, включая запрет на иностранное гражданство. Занять этот пост можно только по достижении 30 лет.
Также глава субъекта одновременно будет считаться и главным региональным чиновником, и федеральным чиновником в регионе. То есть он станет связующим звеном в вертикали власти, как подчеркнули в Госдуме.
Руководитель региона формирует структуру власти субъекта РФ, его правительство, определяет основные направления деятельности. Кроме того, он сможет сам потребовать отставки мэров за плохую работу, в том числе если в регионе систематически не удавалось достичь показателей, по которым оценивают эффективность местной власти.
Работа органов власти
Законом субъекта РФ может быть предусмотрен порядок дистанционного участия депутатов в заседаниях. Кроме того, сенаторы от региона и депутаты, избранные от него в Госдуму как по партийным спискам, так и по одномандатным округам, смогут участвовать и выступать на заседаниях Заксобрания своего субъекта РФ.
Также законопроектом допускается полупрофессиональная деятельность региональных депутатов.
Закон должен вступить в силу с 1 июня 2022 года (за исключением отдельных его положений).
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н.
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Читайте также: