Какую роль выполняет прогнозирование как вид социологического обеспечения правотворчества

Обновлено: 30.06.2024

В.М. Сырых, В.Н. Зенков, В.В. Глазырин и др. Социология права: Учебник Введение Раздел I Вопросы теории и истории социологии права Глава 1 Социология права как наука и учебная дисциплина § 1. Социальная обусловленность права – основной вопрос социологии права § 2. О предмете и объекте социологии права § 3. Задачи и система социологии права как учебной дисциплины Глава 2 История становления и развития социологического подхода к праву § 1. История становления социологии права § 2. Институциональная социология права § 3. Прагматическая социология права § 4. Реалистическая социология права § 5. Эмпирическая социология права Глава 3 Становление и развитие социологического подхода к праву в России § 1. Формирование основ социологического подхода к праву в России (конец XIX – начало XX вв.) § 2. Развитие социологического подхода к праву в Советской России (20–80 годы XX в.) § 3. Развитие российскими учеными социологического подхода к праву на современном этапе Раздел II Социально-правовой механизм регулирования общественных отношений Глава 4 Право как социальный институт § 1. Понятие права. Его социальные функции § 2. Понятие и формы правового сознания § 3. Юридический механизм правового регулирования Глава 5 Социальный механизм правового регулирования § 1. Понятие и основные элементы социального механизма правового регулирования § 2. Стадии действия социального механизма правового регулирования Глава 6 Правовая социализация личности § 1. Детерминация процессов правовой социализации общими, групповыми и частными интересами § 2. Социально-психологические факторы правового поведения § 3. Правовая социализация личности § 4. Механизм принятия юридически значимого решения Глава 7 Правовая политика современного демократического государства § 1. Понятие правовой политики государства § 2. Субъекты правовой политики § 3. Основные характеристики правовой политики в демократическом государстве § 4. Принципы правовой политики § 5. Формы правовой политики § 6. Правовая политика в области юридической науки § 7. Приоритеты современной правовой политики в условиях демократического государства Глава 8 Социологическое обеспечение правотворчества § 1. Законотворчество как вид социального проектирования § 2. Понятие и виды социологического обеспечения правотворчества § 3. Социологическая информация об эффективности действующих норм права § 4. Социологическая информация о потребностях и социально-правовых интересах § 5. Социологическая информация о социально-правовом механизме действия проектируемых норм права § 6. Прогнозирование как вид социологического обеспечения правотворчества Глава 9 Юридическая деятельность § 1. Понятие юридической деятельности § 2. Предмет и пределы юридической деятельности § 3. Виды юридической деятельности Глава 1 °Cоциология правовой информированности населения § 1. Понятие и условия правовой информированности населения § 2. Деятельность государства по правовому информированию населения § 3. Правовое информирование гражданского общества общественными объединениями и иными субъектами политической системы § 4. Участие средств массовой информации в правовом информировании граждан и иных заинтересованных лиц § 5. Правовое обучение и воспитание как одна из задач общего и профессионального образования Глава 11 Социология правоприменения § 1. Правоприменение как вид социальной деятельности § 2. Субъекты правоприменительной деятельности § 3. Условия правоприменительной деятельности: общие, специальные и индивидуальные § 4. Фактическая деятельность правоприменителей. Социальные критерии ее оценки Глава 12 Социология правоотношений в сфере частного права § 1. Социальная ценность частноправовых правоотношений § 2. Социальная дееспособность субъектов частного права § 3. Юридическая деятельность по реализации норм частного права в правоотношениях § 4. Социальные условия (среда) деятельности субъектов частного права Глава 13 Юридическая конфликтология § 1. История становления конфликтологии § 2. Социальная природа юридического конфликта § 3. Функции и типология юридического конфликта. Функциональная направленность конфликта § 4. Динамика (возникновение, изменение и завершение) юридического конфликта § 5. Структура юридического конфликта § 6. Разрешение юридического конфликта § 7. Прогнозирование юридического конфликта и его профилактика Глава 14 Социально-правовой контроль § 1. Право и иные социальные нормы § 2. Понятие социального контроля § 3. Виды социально-правового контроля Раздел III Методология и методы социально-правовых исследований Глава 15 Понятие и виды социально-правовых исследований § 1. Понятие социально-правовых исследований § 2. Основные процедуры социально-правового исследования § 3. Новизна социально-правового исследования § 4. Основные виды социально-правовых исследований Глава 16 Программа социально-правового исследования § 1. Понятие и структура программы § 2. Определение проблемы, объекта и предмета исследования § 3. Характеристика целей и задач исследования § 4. Интерпретация основных понятий § 5. Предварительный системный анализ объекта исследования § 6. Формулирование гипотез § 7. Процедурная часть программы социально-правового исследования Глава 17 Методы сбора и обобщения первичной социологической информации § 1. Наблюдение § 2. Документальные источники § 3. Опрос как метод социально-правового исследования § 4. Эксперимент как метод юридико-социологического исследования § 5. Обобщение эмпирической информации Глава 18 Исследования эффективности норм права § 1. Основы теории эффективности правовых норм § 2. Методические основы изучения эффективности правовых норм § 3. Прогнозирование эффективности правовых норм Глава 19 Социально-правовые исследования правосознания § 1. Исследования уровня правовых знаний населения § 2. Исследования престижа права и закона § 3. Исследования общественного мнения по проблемам права и законодательства § 4. Исследования правосознания юристов Глава 20 Юридическое прогнозирование § 1. Понятие юридического прогнозирования § 2. Этапы прогнозирования § 3. Структура и виды юридических прогнозов § 4. Методы юридического прогнозирования Глава 21 Организация социально-правового исследования Список литературы Принятые сокращения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Сущность и структура социально-правового прогнозирования

Социально-правовое прогнозирование — это систематическое исследование перспектив развития определенного социально-правового процесса или явления с использованием современных научных средств, достоверность которых обеспечивается выбором верных методов прогнозирования и надежностью исходной информации.

Прогнозы в области развития общественных отношений и правовые прогнозы позволяют спланировать меры, необходимые для принятия верных законодательных решений. Объекты социального прогнозирования носят универсальный характер и затрагивают отдельных индивидов, семьи, страны, целые цивилизации. В рамках социально-правового прогнозирования осуществляются прогнозы развития социально-правовой системы и ее отдельных элементов.

Целью социально-правового управления является упреждение нежелательного хода социальных и правовых процессов и явлений, направление их в положительное русло. Все цели условно можно разделить на две группы:

научно-теоретические — направлены на выявление объективной информации и данных о будущих явлениях и процессах;
практические, или прагматические — направлены на выявление реагирования на происходящие изменения государственных органов и отдельных граждан.

Практические цели социально-правового прогнозирования позволяют решить ряд задач: своевременное реагирование на возможность появления критических ситуаций в развитии общества (техногенные, природные, социальные катастрофы); помощь в решении социально-правовых проблем (локальных, региональных, глобальных).

Социально-правовое прогнозирование должно не только предупреждать о возможности появления неблагоприятных ситуаций, но и предлагать меры по их предотвращению. Социально-правовое прогнозирование максимально сближает в научных исследованиях эмпирическое и логическое, связывает воедино методы прогнозирования, управленческие и организационные блоки, функциональное, инструментальное и институциональное в его содержании и природе.

Готовые работы на аналогичную тему

Этапы и виды социально-правового прогнозирования

Процесс социально-правового прогнозирования включает следующие этапы:

прогнозирование явлений и событий, реальных обстоятельств жизни общества, в том числе поведение отдельных граждан, их групп;
прогнозирование обобщенных форм выявляемых закономерностей развития социума, описание желательных или возможных тенденций, процессов, потенциальных проблем, обнаруженных в результате анализа явлений и событий;
нормативное предсказание — возможные варианты решения проблем развития социума в условиях действия определенных правовых факторов, использование правовых норм для управления и регулирования обществом.

Социально-правовое прогнозирование может быть двух видов: поисковый прогноз — установление состояния и развития в будущем объекта социальной среды; нормативный прогноз — влияние социальных факторов на исследуемый объект для обеспечения практического использования и безопасности в интересах общества.

Технологии, способы и методы социально-правового прогнозирования

Технология социально-правового прогнозирования — это система последовательных внешне актуализированных, мыслительных операций и действий субъектов прогнозирования, направленных на достижение и решение его целей и задач, осуществляемых с использованием специально-юридических, общесоциальных, технических правил, средств, приемов, методов и способов.

В социально-правовом прогнозировании выделяют основную, или генеральную технологию и частные, или второстепенные. Частные технологии определяются задачами и целями производства, логикой генеральной технологии. Социолого-правовое прогнозирование позволяет нормативным путем разрешать социальные противоречия и проблемы посредством проектирования правовых норм, прогнозирования их воздействия на общественные отношения.

Стадии социально-правового прогнозирования:

определение объекта прогнозирования, задач, целей, организации и системы исследования,
изучение объекта прогнозирования системно-структурными, историческими, статистическими и другими методами;
изучение форм и природы нормативно-правового регулирования исследуемого объекта;
изучение всех взаимосвязей объекта исследования с иными объектами, в том числе нормативно-правовое взаимодействие с разными отраслями и нормами права;
анализ всех полученных данных, построение прогностических моделей явлений, событий, процессов, имеющих непосредственное отношение к объекту исследования;
выявление закономерностей развития общества на основе анализа фактических обстоятельств и факторов нормативного регулирования;
правовое решение проблем, разработка проектов законодательных предложений;
формулирование окончательных решений, предложение разных вариантов решения проблемы, конкретизация применения разработанных норм права.

Методы социально-правового прогнозирования должны применяться дифференцированно в зависимости от характера и динамики социальных процессов, рассматриваемых направлений по отраслям права, в процессе межотраслевых исследований.

Методы социально-правового прогнозирования:

ретроспективный, или исторический;
статистический;
сравнительный;
логико-методологический (экстраполяция установленных тенденций);
метод моделирования;
анкетирование по наиболее острым социальным проблемам;
анкетирование отдельных экспертов, сбор отдельных данных от экспертных учреждений;
обсуждение полученных данных, критическое рассмотрение уже существующих выводов.

Вышеперечисленные методы могут применяться отдельно или в сочетании, что обусловлено задачами и целями исследования.

Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления действующего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Это связано с тем, что при разработке нормативных правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой.

Проблемы, возникающие в сфере деятельности по созданию и реализации нормативных правовых актов существуют не только в процессе этой деятельности, но, по нашему мнению, они есть и на более ранних стадиях. Можно говорить об отсутствии соответствующей подготовки у разработчиков нормативных правовых актов, недостатках в финансировании принятых правовых актов, низком профессиональном уровне правоприменителей и многих других причинах возникающих проблем. Но никто не говорит о том, что на самой стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта уже можно будет вести речь о возможной эффективности правового акта, либо об отсутствии таковой. Это будет возможно при более серьезном подходе к стратегии, как всей правотворческой деятельности, так и отдельного нормативного правового акта.

Любая деятельность, и в особенности деятельность по принятию нормативных правовых актов, будет эффективна, если она соответствует своей основной цели – разрешению экономических, поитических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции РФ. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания.

В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориетиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования правотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Однако на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании законопроектной деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества.

Планирование законопроектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах, но какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта не урегулировано ни в одном из действующих на уровне РФ и ее субъектов нормативных правовых актов. Мы видим в этом очень большое упущение и серьезную ошибку, исправление которой возможно лишь при особом внимании к стратегической проработке этого вида деятельности. Юридическая стратегия нормативного правового акта позволит создать эффективные нормативные правовые акты, избежать будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, а также вести речь об эффективности нормативных правовых актов на более ранней стадии, чем на стадии их реализации.

В правовой науке и практике в ряде случаев приходится определять теоретическую, проектируемую эффективность норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Это необходимо для того, чтобы правотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.

Значительное место среди мероприятий, которые могут проводиться на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта, занимает правовой мониторинг, на основании которого можно обозначить цели, для достижения которых принимается нормативный правовой акт. Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким – либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно – правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач. В механизме мониторинга права особое внимание необходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов гражданского общества к необходимой им информации о деятельности органов публичной власти. К сожалению, в настоящее время почти не практикуется проведение мониторинга в правовой сфере, хотя данный вопрос поднимается в юридической литературе. Речь идет главным образом о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесение предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к закону.

Правообразующий интерес – это не интерес каких – то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой субъекта правотворчества. К сожалению, принятие законодательных решений в пользу лишь отдельных, частных интересов (под давлением забастовочного движения и ультиматумов, умелого лоббирования, политического сговора) является в настоящее время скорее правилом, чем исключением. Между тем в современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой (при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие законов. Для этого нужно согласие всех основных социальных сил. А общество в целом может согласиться лишь с равносправедливым для всех правовым принципом, не позволяющим осуществляться интересам одних групп населения в ущерб другим. Это означает, что компромисс различных социальных интересов возможен лишь на общезначимой правовой основе. Поэтому задача субъекта правотворчества заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Лишь очертив пространство правообразующего интереса, в границах которого одни правомерные социальные интересы не противоречат другим правомерным интересам, и, закрепив правообразующий интерес в законе, придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку, законодатель сможет обеспечить нормальное, свободное развитие общественных отношений в соответствующей сфере.

Правовой мониторинг как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации – это цель. Его проведение должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, необходимо документальное подтверждение результатов проведения мониторинга. Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве еще одного элемента юридической стратегии нормативных правовых актов.

Концепция нормативного правового акта позволяет говорить о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. К сожалению, о концепции нормативного правового акта речь идет применительно к проектам федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. На законодательном уровне закреплены требования к концепции проектов законов, применительно же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют.

Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правого регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов.

При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований.

При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт. Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания, либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения. Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка разработки, принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов. Определение целей и разработку концепции нормативного правового акта следует определить как прогнозирование, на основании которого будет осуществляться планирование правотворческой деятельности. Планирование выступает важной составляющей частью юридической стратегии нормативных правовых актов. Как было отмечено, организация планирования правотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся правотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.

Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки докуентов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями. Планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется, его название.

Необходимо планировать и мероприятия по правотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов. В планах законодательной деятельности важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован. Для эффективности планирования необходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:

во-первых, планы правотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению;
во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании правотворческой деятельности, что позволит в последствии говорить об ответственности данных субъектов;
в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и способах достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат провел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия затронут жизнь всей страны;
в-четвертых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов правотворческой детальности. На основании вышеприведенного исследования, под юридической стратегией нормативных правовых актов следует понимать специфический вид деятельности субъектов правотворчества по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленной в конечном итоге на улучшение их качества и эффективности.

Прогнозирование как элемент юридической стратегии нормативного правового акта представляет собой деятельность по определению целей будущего нормативного правового акта путем проведения правового мониторинга и выработка на его основе концепции проекта нормативного правового акта. Планирование как составляющая часть юридической стратегии нормативного правового акта заключается в выработке наиболее оптимальных приемов и способов достижения целей, ради которых будет приниматься нормативный правовой акт. Дальнейшая разработка вопросов юридической стратегии нормативных правовых актов позволит решить ряд теоретических и практических проблем, связанных с эффективностью принимаемых нормативных правовых актов, с их исполнением и реализацией.

Бабенкова Т.А., Купряева М.Н. Условия эффективности правотворческой деятельности // Actualscience. – 2015. – Т. 1. – № 4 (4). – С. 12-16.

Щепачев В.А., председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, Секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук.

В статье автор рассматривает особенности планирования муниципального правотворчества как одного из элементов первой стадии правотворческого процесса - правотворческой инициативы, а также дает характеристику прогнозированию - элементу, неразрывно связанному с планированием. Планирование может быть представлено специальными программами правотворческой деятельности, как текущими, разрабатываемыми сроком на один-два года, так и перспективными - на весь срок полномочий представительного или иного органа местного самоуправления. Работа по прогнозированию продолжается весь период разработки проекта муниципального правового акта.

Ключевые слова: прогнозирование; планирование; муниципальное правотворчество; система муниципальных правовых актов.

The author considers peculiarities of planning of municipal law-making as one of elements of the first stage of legal procedure - law-making initiative and also gives characteristics of forecasting - the element which is closely connected with planning. Planning might be represented both by special programs of law-making activity and current ones worked out for one-two years, and perspective - for the whole period of powers of representative or other agency of local self-government. The work of forecasting continues during the whole period of working out a draft municipal legal act.

Key words: forecasting; planning; municipal law-making; system of municipal legal acts.

Система муниципальных правовых актов является одним из элементов всей российской правовой системы, поэтому проблему повышения качества правотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований целесообразно рассматривать не локально, а как один из вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Значимость муниципального элемента в правовой системе страны заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что в принципе должно обеспечиваться участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов - по сравнению с неповоротливым законодательным процессом, широкими адаптивными возможностями системы муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования к нуждам именно его населения.

В свою очередь, муниципальное правотворчество представляет собой специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности .

См. об этом: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009; Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2009.

В правотворческом процессе, как и в любом другом, можно выделить определенные этапы - стадии, каждая из которых характеризуется своими особенностями и заканчивается определенным результатом, отделяющим данную стадию от последующей.

В муниципальном правотворческом процессе представляется целесообразным выделить следующие стадии:

1.1. Планирование муниципального правотворчества;

1.2. Оформление правотворческой инициативы и внесение проекта муниципального правового акта либо поправки к внесенному другим субъектом правотворческой инициативы проекту.

Проведение юридической экспертизы проекта муниципального правового акта и (или) поправок к нему.
Рассмотрение проекта органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, уполномоченным принимать данный муниципальный правовой акт, и принятие по результатам рассмотрения определенного решения - самого акта либо решения о его отклонении.
В случае принятия муниципального нормативного правового акта - его опубликование и вступление в силу.

Результатом, завершающим муниципальный правотворческий процесс, является муниципальный правовой акт, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер .

О подходах к определению нормативного акта см.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

В приведенном варианте стадии муниципального правотворческого процесса в общем и целом соответствуют стадийности законодательного процесса, и это вполне справедливо, поскольку муниципальный правотворческий процесс по своей природе не отличается от других видов правотворчества.

В данной связи необходимо принять во внимание различные точки зрения, высказываемые правоведами в отношении стадий правотворчества. Например, С.С. Алексеев выделяет в законодательном процессе четыре стадии: законодательная инициатива; принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; принятие законопроекта; официальное опубликование закона . Ю.А. Тихомиров выделяет в законотворчестве уже шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу . Отдельные авторы выделяют семь стадий: инициирование проекта закона; разработка проекта закона; внесение проекта закона; рассмотрение проекта закона; подписание либо повторное рассмотрение закона; опубликование закона; внесение изменений в закон . Наиболее конструктивным представляется приведенное выше деление правотворческого процесса на четыре стадии, учитывая, что каждая стадия подразделяется на соответствующие подстадии.

См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 89 - 90.
См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 182.
Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000. С. 90.

При этом нельзя не отметить, что сложнее всего регулировать начало правотворческого процесса, подготовку проекта муниципального нормативного акта. Н.А. Антонова называет эту стадию не только подготовительной, но даже и "предпроектной" и справедливо замечает, что ее содержание предполагает низкую формализованность данной стадии .

Антонова Н.А. Указ. соч. С. 36 - 37.

Однако, думается, можно рассматривать первую стадию более широко, обозначая ее как правотворческую инициативу. Тогда главным элементом этой стадии является планирование правотворческой деятельности, и данный элемент должен быть урегулирован в соответствующих регламентах муниципальных представительных органов, возможно, и местных администраций, регулирующих правотворческую деятельность. Планирование муниципального правотворчества следует рассматривать как элемент первой стадии, поскольку, во-первых, планирование неотделимо от инициирования проекта муниципального правового акта, а во-вторых, присуще не всем субъектам правотворческой инициативы, а лишь тем, для которых правотворчество является одним из основных способов реализации своей компетенции.

Само планирование может быть представлено специальными программами правотворческой деятельности, как текущими, разрабатываемыми сроком на один-два года, так и перспективными - на весь срок полномочий представительного или иного органа местного самоуправления. Однако все отражается в обычных планах работы (на год, квартал, месяц) органа местного самоуправления, в них отдельным блоком обозначаются вопросы, для решения которых необходимо принять соответствующий муниципальный правовой акт.

Каким вариантом воспользоваться - решает сам орган местного самоуправления с учетом своих потребностей и условий. Но очевидно, что все-таки планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны стимулировать правовыми средствами интенсивное развитие основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, демократических институтов на муниципальном уровне, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Справедливо отмечается в литературе, что планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и сконцентрировать усилия, согласовать планы работы органов публичной власти разного типа и уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями .

См. об этом: Канчукоева А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. N 8.

Особое значение на этапе планирования имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значимости правоотношений, которые необходимо урегулировать. Следует не только заранее четко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи, но и с тем, возможно ли это на уровне соответствующего муниципального правового акта, а далее решить, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в целом в нормативную систему, а также в сложившуюся или создаваемую систему муниципальных правовых актов. Очевидно, при этом придется решать, какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, отменить, что надо разработать и принять в связи с новым регулированием.

На стадии планирования необходимо также максимально определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации, и их соизмеримость с ожидаемыми результатами. Для решения обозначенных задач прежде всего на этапе планирования и разработки муниципального правового акта придется собрать все требуемые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания, чтобы вообще нормоподготовительная работа не оказалась пустой затеей.

Планировать правотворческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени как для его всесторонней проработки, так и в необходимых случаях для учета мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта. Н.А. Антонова справедливо предлагает расширить участие населения в процессе выработки эффективных местных нормативных актов, в том числе повысить роль публичных слушаний. Хотя они и предусмотрены Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как институт непосредственной демократии на муниципальном уровне, порядок их организации и проведения, обеспечение результативности нуждаются в правовых гарантиях .

См.: Антонова Н.А. Указ. соч. С. 37.

Неоправданная торопливость в муниципальном правотворчестве приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких недостатков, как бессистемность и несогласованность между ними. Для их преодоления зачастую приходится вносить изменения и дополнения сразу после принятия муниципального правового акта.

При составлении программ или планов правотворческой работы на муниципальном уровне необходимо определение органов или должностных лиц местного самоуправления, ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, а также решить, каких специалистов необходимо привлечь к участию в работе над будущим проектом, установить примерные сроки представления подготовленных проектов.

С этапом планирования неразрывно связан такой элемент любого правотворческого процесса, как прогнозирование. К сожалению, нередко на местном уровне не учитываются ни обстановка, в которой будет действовать нормативный правовой акт, ни его и прямые, и особенно косвенные последствия. Да и не всегда как создатели проекта, так и принимающие органы представляют, о каких последствиях надо думать. Полагаем, что уже при включении в муниципальный план правотворческой работы пункта, предусматривающего разработку муниципального правового акта, а уж тем более при внесении его на рассмотрение муниципального органа или должностного лица следует ответить на три вопроса:

каковы возможные экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и другие последствия действия будущего муниципального правового акта;
какие затраты материальных, финансовых и других ресурсов потребуются для реализации положений будущего муниципального правового акта, соответствуют ли такие затраты ожидаемым результатам;
как акт будет воспринят населением.

Работа по прогнозированию продолжается весь период разработки проекта муниципального правового акта. Проведение экспертизы муниципального правового акта также включает в себя элементы прогнозирования.

К сожалению, пока еще достаточно распространена ситуация, при которой муниципальные правовые акты по тем или иным причинам не достигают своих правовых целей, т.е. являются неэффективными. Для предотвращения подобной ситуации любой проект муниципального правового акта необходимо подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность.

Представляется, что прогноз в правотворчестве должен соответствовать следующим требованиям:

должны быть исследованы возможные варианты развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения;
требуется опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;
поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;
в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;
существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного, муниципального решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в регулировании.

Перечисленные выше позиции должны являться обязательными правилами при составлении прогноза. Вместе с тем в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений, могут использоваться математическое моделирование, статистические приемы и т.д. .

См. об этом: Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8.

То есть для прогнозирования правовых последствий действия норм муниципального правового акта, при проведении экспертизы, безусловно, необходимо привлекать к работе над проектом специалистов той сферы правоотношений, на регулирование которых направлен рассматриваемый проект. Кроме этого, следует тщательно изучить практику применения по данному вопросу нормативных правовых актов других уровней правовой системы, а также аналогичных правовых актов, принятых в других муниципальных образованиях или других государствах, а также правоприменительную, в том числе и судебную, практику.

Прогнозируя возможную эффективность будущего муниципального правового акта, отдельное внимание необходимо обратить на логичность его построения. Нормы, из которых построен муниципальный правовой акт, должны располагаться в той последовательности, которая обеспечивает логическое развитие, раскрытие цели, которой он посвящен. Надо, чтобы содержащиеся в нем нормы были взаимообусловлены и достаточны для реализации органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения в соответствующей сфере.

Избегая излишней детализированности, "зарегулированности", которая чревата возможными столкновениями с нормами других правовых актов, в том числе и большей юридической силы (коллизиями), следует не допускать и наличия неурегулированных вопросов (правовых пробелов).

В случае если достижение установленной цели муниципального правового акта возможно посредством нескольких взаимоисключающих способов, в проекте муниципального правового акта следует закреплять те способы и средства, эффективность и правомерность которых не вызывает сомнений. Правовая цель муниципального правового акта должна четко прослеживаться из его содержания, необходимо избегать включения в муниципальный правовой акт непоследовательных, декларативных норм, норм, регулирующих правоотношения, не относящиеся к изначальной цели муниципального правового акта.

Только при качественно проведенных этапах планирования и прогнозирования в муниципальном правотворчестве принятый муниципальный правовой акт не только сможет эффективно встроиться в систему муниципальных правовых актов, создав условия для полного урегулирования правоотношений в той или иной сфере, но и будет способствовать повышению уровня правосознания субъектов этих правоотношений, авторитета органов местного самоуправления как уровня публичной власти.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: