Какие полномочия имеет прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях

Обновлено: 07.07.2024

Аннотация
В данной статье анализируются полномочия прокурора, предоставленные ему для участия в производстве дел об административных правонарушениях, а также рассматриваются особенности действий прокурора при осуществлении своих надзорных функций, при этом выявляются некоторые пробелы действующего законодательства в отношении деятельности прокурора.

Административная ответственность – одна из самых распространённых видов юридической ответственности, так как активно принимает участие в обеспечении порядка в обществе, а также защищает права граждан, выступая эффективным способом воздействия на общественные отношения. Административная ответственность является составным элементом административного принуждения и, в свою очередь, обладает всеми его характерными качествами, а административное наказание как мера юридической ответственности назначается множеством субъектов.

На основе действующего законодательства, прокурор является участником производства по делу об административном правонарушении, и, согласно, ст.25.11 он обладает правом осуществлять свои полномочия в трёх формах.

Во-первых, прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, согласно п 1 ч. 1 ст. 25.11, а также ч. 1 ст.28.4 КоАП. Во-вторых, прокурор имеет право принимать участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП. В-третьих, прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия, согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП [1].

На законодательном уровне установлено, что лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, которое совершено несовершеннолетним либо дело об административном правонарушение, которое возбуждено по инициативе прокурора, обязано сообщать прокурору о времени и месте его рассмотрения. Прокурор, участвуя в административном производстве, становится участником разбирательства на любой стадии производства. Не предупреждение прокурора о времени и месте рассмотрения дела, возбужденного по его инициативе, служит причиной для отмены вынесенного решения, и не позволяет прокурору использовать свои права и выполнять обязанности в полной мере.

Кроме этого, прокуроры принимают участие в рассмотрении дел судами, в отношении специальных субъектов. К ним относятся: судьи, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, высшие должностные лица муниципальных образований и т.д.

В случае, выявления факта совершения административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждение дела, оформленное согласно ст. 28.2 КоАП РФ. Хотя, необходимо отметить, что практически схожие элементы протокола об административном правонарушение, должны быть указаны в постановление прокурора, что является не совсем целесообразным. Это вызвано тем, что протокол и постановление имеют разную юридическую природу. Если, протокол – это документ, фиксирующий какое-либо событие, факт совершения правонарушения, то постановление – это акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В связи с этим, постановление не содержит сведений о фамилии, адресах свидетелей, потерпевших, объяснения правонарушителя и других данных, что может послужить причиной для его возврата органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении. На практике, прокуроры часто не указывают данные, содержащиеся в ст. 28.2 КоАП, что приводит к нарушению требований данной статьи.

Также на прокурора возлагается исключительная компетенция по рассмотрению обращений, содержащих факт совершения административного правонарушения, и он не вправе перенаправлять это другим органам и должностным лицам, поэтому, кроме, надзорной функции, органы прокуратуры выполняют функцию административного преследования. Следует заметить, что прокурор, возбуждая производства по делу об административном правонарушении, как участник производства, выступает в качестве обвинителя, исполняя функцию административного преследования.

В соответствии со ст. 30.12 КоАП прокурор обладает правом обжалования, опротестования решений, вынесенных после рассмотрения постановления. Жалоба, а также протест на постановление по делу об административном правонарушении могут быть поданы в течение десяти суток со дня получения копии решения. Обжалование постановления по делу об административном правонарушении обладает следующими признаками: протест вносится на постановление судьи либо юрисдикционного органа, которое ещё не вступило в законную силу; после этого дело передается в вышестоящий орган на рассмотрение; далее, дело проверяется в полном объеме и при обнаружении значительных нарушений, оно может быть заново рассмотрено. По своей сути, протест прокурора приравнивается к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, но необходимо выделить, что жалоба подается лицами, которые непосредственно принимают участие в процессе и только на решения, которые к ним относятся. В свою очередь, принесение протеста прокурором не зависит от органа или должностного лица, которое приняло решение, поэтому прокурор имеет право приносить протест на любое решение по делам об административных правонарушениях [3].

Таким образом, можно сделать вывод, что прокурор, принимая участие в рассмотрение дела об административном правонарушении в формах, которые были указаны выше, добивается пресечения противоправных действий, в случае, возбуждения дела об административном правонарушении, привлекает к ответственности лиц, совершивших административное правонарушение, достигает социально-значимых результатов. В случае, участия прокурора по делам об административных правонарушениях, касаемо специальных субъектов, а также несовершеннолетних, прокурор восстанавливает справедливость, однако, как нами было выявлено, в некоторые формулировки настоящего Кодекса необходимо внести изменения, чтобы деятельность органов прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях была ещё более эффективной.

Безрукавая Н.И. Цели и задачи участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях// Правопорядок: история, теория, практика. 2018. №1. С. 11–15.
Балаклеец И.И., Цуприк М.Б. Актуальные аспекты участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях// Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. №8. С. 176–180.
Панцарино А.В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Особенности правового статуса прокурора// Вестник науки и образования. 2018. №1. С. 23–27.

1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (пункт дополнен с 15 мая 2006 года Федеральным законом от 29 апреля 2006 года N 57-ФЗ;
3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

2. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Комментарий к статье 25.11 КоАП РФ

1. Комментируемая статья определяет формы участия прокурора в производстве по делу об административном правонарушении. При этом учитываются нормы Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 24.6).

В соответствии со ст. 28.8 КоАП РФ постановление прокурора (аналогично протоколу об административном правонарушении) направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента вынесения постановления, а если возбуждено дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, прокурор направляет такое постановление судье немедленно.

2. Пункт 2 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает право прокурора участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (см. комментарий к ст. 29.7 КоАП).

3. Пункт 3 ч. 1 данной статьи предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении. Речь идет о протесте прокурора, содержание и порядок внесения которого предусмотрены ст. ст. 30.10, 30.12 - 30.19 КоАП РФ, ст. ст. 23 и ст. 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (см. комментарий к указанным выше статьям Кодекса).

4. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность субъекта административной юрисдикции известить прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении несовершеннолетнего лица, а также дела, возбужденного по инициативе прокурора. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с изм. и доп.) возлагает на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики правонарушений несовершеннолетних (ст. 10). В этой связи прокурор, как правило, присутствует на заседаниях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кодекс устанавливает указанный выше порядок извещения прокурора о месте и времени рассмотрения дела как в упомянутых комиссиях, так и в других органах административной юрисдикции. Присутствие прокуроров при рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних является дополнительной гарантией прав и свобод лиц, не достигших совершеннолетия.

Другой комментарий к статье 25.11 КоАП РФ

Прокурор является самостоятельным участником производства по делу об административных правонарушениях, обладающим специальным статусом в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 со следующими полномочиями:

- возбуждать производство по делу об административных правонарушениях. Перечень составов административных правонарушений, по которым прокурор вправе возбуждать производство, указан в ст. 28.4 КоАП РФ. Данный перечень не является закрытым.

В п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что полномочием по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суд обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры;

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, пользуясь при этом соответствующими правами.

Участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении является обязательным:

- по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними;

- по делам, возбужденным по инициативе самого прокурора (ч. 2 комментируемой статьи);

- приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле в порядке, установленном ст. 30.10 КоАП РФ;

- совершать иные действия, предусмотренные Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1, а именно:

иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и пр.

Безрукавая Н.И. Цели и задачи участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях// Правопорядок: история, теория, практика. 2018. №1. С. 11–15.
Балаклеец И.И., Цуприк М.Б. Актуальные аспекты участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях// Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. №8. С. 176–180.
Панцарино А.В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Особенности правового статуса прокурора// Вестник науки и образования. 2018. №1. С. 23–27.

Аннотация. Рассмотрены вопросы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, установленных КоАП РФ и полномочия данного должностного лица при выявлении административного правонарушения.

Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Прокурор вправе участвовать в деле об административном правонарушении, присоединившись к кругу участников производства, на любой стадии разбирательства.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении прокурору необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам.

На практике нередко возникает вопрос о реквизитах постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 28.4 КоАП РФ достаточно четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса. Вместе с тем, до настоящего времени высказываются мнения о том, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу.

На наш взгляд, соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Исследователи принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях отмечают, что прокурор, возбудивший производство по делу об административном правонарушении, как участник производства по делу, фактически выступает обвинителем, выполняя функцию административного преследования[6]. При этом закон наделяет прокурора равными правами по собиранию доказательств со стороной защиты, предоставляя ему права участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (ст. 25.11 КоАП РФ). Функцию же разрешения дела выполняет уполномоченный административный орган. Реализация такого типа осуществления производства более полно (нежели в тех случаях, когда прокурор не возбуждает дело и, соответственно, не участвует при его рассмотрении) соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, предполагающей соблюдение основных принципов справедливого правосудия, включая принцип состязательности (в том числе при производстве в судах по делам об административных правонарушениях[7]). В связи с этим не лишенными обоснованности представляются предложения о законодательном закреплении в рамках деятельности судов общей юрисдикции процессуального статуса органа, должностного лица, составивших протокол об административном правонарушении, в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию (с учетом прокурорских полномочий речь здесь, на наш взгляд, можно вести вообще о лицах, возбуждающих производство по делам об административных правонарушениях).

Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП также требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из ст. 30.1 КоАП, определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. ст. 30.4 - 30.8 КоАП[8].

Необходимо уточнить порядок инициирования и проведения прокурором административного расследования, который имеет лишь рамочное отражение в КоАП РФ. Так, до последнего времени имела широкое распространение позиция о невозможности самостоятельного проведения прокурором административного расследования. Противоположную позицию по этому вопросу обоснованно обозначил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении[9].

Требует законодательного закрепления фактически сложившаяся на практике форма документирования результатов прокурорских проверок: акт проверки, который является источником данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и поводом к осуществлению конкретных процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях (в том числе вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Правовой пробел в этой части приводит к проблеме процессуальной доброкачественности оформляемых прокурором материалов дела и признанию актов проверки недопустимыми доказательствами, возникновению неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого по инициативе прокурора к ответственности, при рассмотрении дела.

Требуется законодательное уточнение процедуры рассмотрения протестов прокуроров на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях путем установления обязательного участия прокуроров при их рассмотрении, что, как представляется, способствовало бы достижению задач производства по делам об административных правонарушениях.

Представляется необходимым отметить, что возбуждение дел об административных правонарушениях в первую очередь является правовым средством прокурорского надзора за исполнением законов, а административное преследование опосредует его осуществление.

Административным законодательством установлено, что в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, должностными лицами в порядке статьи 29.4 КоАП РФ выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

Однако это требование законодательства не всегда учитывается при рассмотрении дел об административных правонарушениях, возбужденных иными контролирующими органами, в том числе и прокуратурой, что приводит к отмене соответствующих постановлений в судебном порядке.

Из буквального содержания данной нормы следует, что прокурор не наделен правом самостоятельно осуществлять производство по делу об административном правонарушении. После возбуждения дела об административном правонарушении прокурор должен передать его соответствующему должностному лицу, который уполномочен вести производство по таким делам. В компетенцию указанного должностного лица, а не прокурора, будет входить осуществление дальнейшего производства по делу.

Содержание составленного постановления на основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ должно отвечать требованиям, предусмотренным в ст. 28.2 КоАП РФ.

На необходимость соблюдения данного требования указывается в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2008 года, в котором указано, что частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

2 Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003. С. 19.

3 Разоренов К.И. Указ. соч.

4 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.

5 Субанова Н.В. Проблемы обеспечения законности в сфере административного принуждения средствами прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 3 (41). С. 45 - 51.

6 Микулин А.И. Принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2010. N 10. С. 64 - 72

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 5

8 Субанова Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. N 1. С. 19 - 21.

Читайте также: