Как законодательно регулируется процедура отзыва главы муниципального образования
Обновлено: 30.06.2024
В статье приводится статистика проведения процедуры отзыва депутатов и выборных должностных лиц органа местного самоуправления, инициированных населением, дается оценка существующим проблемам при реализации процедуры отзыва, а также вносится ряд предложений для усовершенствования института отзыва указанных лиц.
Ключевые слова: отзыв депутата, отзыв главы города, муниципально-правовая ответственность, устав муниципального образования
Отзыв выборных лиц органа местного самоуправления является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов, однако данный вопрос неразрывно связан с проблемой привлечения указных лиц к ответственности и реализации самой процедуры отзыва.
В этой связи отдельные исследователи предлагают закрепить следующий перечень оснований отзыва депутата и главы местного самоуправления [3, с. 24]:
1) противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке факта причинения вреда гражданам, юридическим лицам, интересам публично-правовых образований;
2) систематическое (более двух раз в течение года) нарушение регламента представительного органа местного самоуправления, подтвержденное актом этого органа;
3) систематическое (более двух раз в течение года) нарушение установленного порядка и срока письменного ответа на обращения граждан или нарушение установленного порядка приема граждан, подтвержденное в судебном порядке;
4) установленные в результате депутатского расследования и подтвержденные в судебном порядке факты грубого нарушения депутатской (должностной) этики, в том числе использования своего положения в личных интересах, в интересах близких родственников и лиц близкого круга [3, с. 26].
Считаем возможным дополнить список оснований для отзыва депутата и главы города следующими:
С 1996 года депутатом Магнитогорского городского Собрания депутатов является Черепанов Артем Эдуардович [4].
В 2017 году данный депутат был задержан следственными органами по подозрению в совершении преступлений, связанных с профессиональной деятельностью (получение взятки, превышение должностных полномочий и прочее), в настоящее время приговор в отношении него не вынесен в связи с тем, что он скрывается от правосудия [5]. При этом он более двух лет не осуществляет свою депутатскую деятельность.
Однако законных оснований для прекращения его полномочий Магнитогорским городским Собранием депутатов в настоящее время нет (статья 9 Устава города Магнитогорска [6]).
4) Аморальное поведение, нарушение депутатской этики при осуществлении депутатской деятельности. Ярким примером является депутат Николай Дубравин из города Слободского Кировской области, известный своими неординарными поступками [7]. В июле 2019 года на заседании Слободской городской Думы был поднят вопрос о принятии мер в отношении указанного депутата, однако, было отмечено, что в данном случае народные избранники не имеют полномочий для прекращения полномочий Дубравина Н., но и с предложением об отзыве данного депутата никто из избирателей не обращался [8]. Прекращение его полномочий Слободской городской Думой возможно будет в случае привлечения его к уголовной ответственности.
В этом случае голосование проводится по правилам, установленным для мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства. Для отзыва депутата устанавливается фактически порог явки избирателей, согласно которому выразить свою волю должны обязательно не менее половины всех избирателей. В то время как для избрания депутата на муниципальном уровне требуется относительное большинство голосов избирателей, т. е. для избрания депутата требуется значительно меньше голосов, чем для его отзыва. Значит, для отзыва местных депутатов устанавливаются более жесткие требования, чем для победы на выборах [10]. То есть на законодательном уровне закреплено явное неравенство между двумя формами непосредственной демократии: муниципальными выборами и голосованием по отзыву депутата.
Принимая во внимание, что процедура отзыва юридически и организационно сложна, условия инициирования отзыва завышены, основания его проведения туманны, отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления так и не стал действенной формой народного контроля за муниципальной властью [9, с. 79].
Население всё меньше заинтересовано в осуществлении местного самоуправления в связи с постоянными попытками законодателей ограничить граждан в возможности своего волеизъявления по тем или иным вопросам, касающимся осуществления местного самоуправления.
Сегодня действительное участие граждан в жизни местного сообщества характеризуется низким уровнем инструментальной активности [11, с. 97].
Митрохина Я. А., исследуя проблемы реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления, ссылается в своей работе [11, с. 97] на результаты социологического исследования, проведенного в мае 2016 года в городе Екатеринбурге, согласно которым 42 % респондентов никогда не принимали участие в местном самоуправлении ни в одной форме [12, с. 65].
Другой пример. В далёком 2005 году инициативная группа поселка Восточный (республика Бурятия) намеревалась инициировать процедуру отзыва депутата [14] Сергея Соколова [15]. Информация о реализации данной процедуры в открытых источниках отсутствует, однако согласно публикациям в СМИ, указанный депутат не только не был отозван с должности, но и до 2016 года успешно поднимался по карьерной лестнице [16].
В сентябре 2018 года инициативная группа, выступающая за досрочное прекращение полномочий главы Каменского района Сергея Белоусова, сдала в районный избирком подписи своих единомышленников [19]. Членам инициативной группы удалось собрать более 3 500 подписей при необходимом количестве 1 275, и избирательная комиссия в течение 10 дней должна была провести проверку правильности поданных документов. В случае принятия положительного решения избирательной комиссией документы должны были быть переданы в районную думу, которая должна была рассмотреть вопрос о проведении референдума по отзыву непопулярного у жителей главы района [19].
В 2009 году жителями города Владивосток несколькими общественными организациями бы инициирован сбор подписей за отставку мэра города Игоря Пушкарева, в связи с его полной некомпетентностью и профессиональной непригодностью как руководителя [23]. Однако в 2013 году он был переизбран на второй срок главы города Владивостока, и руководил городом фактически до 01 июня 2016 года (до момента задержания его следственными органами за злоупотребление должностными полномочиями и коммерческий подкуп) [24]. Таким образом, процедура отзыва мэра Владивостока также не была закончена.
В сентябре 2019 в СМИ появилась информация о том, что жители Казани в ближайшее время намерены инициировать процедуру отзыва нескольких депутатов города, в связи с тем, что они не защищают интересы жителей города [25] Однако на момент написания статьи результаты такой инициативы ещё не известны.
Фактическое отсутствие примеров законченной процедуры голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, по его мнению, говорит о ничтожной доле вероятности практического применения института отзыва выборных должностных лиц населением на муниципальном уровне и отсутствии в настоящее время предпосылок для повышения эффективности его воплощения [26, с. 34].
На основании вышеприведенных примеров можно сделать следующие выводы:
1) процедура отзыва настолько сложна и непонятна гражданам, что является с их стороны невыполнимой;
Проблема инициирования процедуры отзыва и признания ее результатов правомерными в части привлечения выборного должностного лица к ответственности может стать возможностью для сведения счетов с неугодными лицами, манипулирования населением в корыстных и авторитарных интересах [27, с. 61]. Голосование может быть инициировано на основе ложной информации, умело распространенных слухов, что в конечном счете приводит к искажению волеизъявления населения [27, с. 61].
Нельзя не согласиться с мнением Н. В. Малявкиной [27, с. 62], которая поддерживает позицию О. И. Маминой в том, что вопрос о привлечении к ответственности выборного должностного лица вправе решать тот, кто его наделил данными полномочиями, то есть население муниципального образования [28, с. 8].
Необходимо обратить внимание на то, что согласно статье 24 Закона № 131-ФЗ противоправные действия выборного лица органа местного самоуправления должны быть подтверждены исключительно в судебном порядке. Эта норма воспроизведена в большинстве уставов муниципальных образований.
Но суд не делает никаких выводов относительно проведения отзыва выборного лица, принявшего противоправное решение или совершившего противоправные действия (бездействие), а осуществляет контроль за законностью.
Такой функцией наделены не только судебные органы, но и органы государственного контроля и надзора.
Поэтому следует дополнить абзац 2 части 2 статьи 24 Закона № 131-ФЗ указанием на то, что конкретные противоправные решения или действия (бездействие) как основания отзыва могут быть подтверждены не только в судебном порядке, но и соответствующими решениями органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления [29, с. 56].
Однако часто процедура отзыва выборных должностных лиц заканчивается значительно раньше, чем лицо привлекается к ответственности населением муниципального образования. Это бывает в случаях, когда инициаторами отзыва аннулируются обращения в избирательные комиссии, или выборное лицо добровольно слагает свои полномочия в установленном порядке [27, с. 62].
Так, например, 8 сентября 2019 года в день выборов Губернатора Челябинской области и депутатов органов местного самоуправления должен был быть проведен массовый опрос населения относительно доверия мэру Златоуста Вячеславу Жилину. Процедура должна была носить характер анонимного анкетирования и пройти в избирательных участках Златоуста [30].
Инициатива проведения такого опроса была озвучена временно исполнявшим обязанности Губернатора Челябинской области А. Л. Текслером после встречи с жителями города Златоуста в августе 2019 года, высказавших большое количество претензий в адрес руководства города и требовавших его отставки [31].
Жители города должны были дать оценку работе мэра города. Однако, Вячеслав Жилин не стал дожидаться результатов голосования и в начале сентября 2019 года написал заявление об отставке [32].
Особого внимания заслуживает тот факт, что в настоящее время существенно ограничено право населения на реализацию процедуры отзыва главы города из-за его неудовлетворительной работы.
Это связано с тем, что в Закон № 131-ФЗ были внесены поправки, в соответствии с которыми установлен еще один способ избрания главы муниципального образования — депутатами законодательного органа муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. В этом случае избранный глава руководит местной администрацией [33].
На сегодняшний день подавляющее большинство субъектов Российской Федерации приняли законы, отменяющие прямые выборы мэров.
И. В. Бабичев отмечает, что повсеместное применение системы прямых выборов глав муниципальных районов и городских округов предусмотрено законами лишь трех республик — Бурятии, Саха — Якутии и Хакасии [34, с. 69] и приводит конкретные цифры:
1) в 2 269 муниципальных образованиях глава муниципального образования избирается на выборах, что составляет 10 % от общего их числа;
2) в 2 661 муниципальном образовании — избирается из состава депутатов (12 %, ранее этот показатель составлял 17 %);
3) в 1 833 муниципальных образованиях — избирается по конкурсу (8 %, ранее этот показатель составлял 11 %);
4) в 72 муниципальных образованиях — на сходе граждан (0,3 %, ранее — 0,6 %);
5) в 15 456 муниципальных образованиях порядок определяется уставом (69 %, ранее — 66 %) — это в основном сельские поселения, из них в 3 374 — прямые выборы, в 6 331 — из состава депутатов, в 5 751 — по результатам конкурса.
При этом в городских округах превалирует конкурсная система избрания глав муниципальных образований (примерно 64 % от общего количества городских округов). Уставы примерно 24 % городских округов предусматривают избрание глав из состава депутатов и примерно 12 % — прямые выборы [34, с. 69].
Не стала исключением и Челябинская область. В большинстве городов Челябинской области прямые выборы заменены на избрание и назначение главы города конкурсной комиссией по результатам конкурсного отбора.
С отменой прямых выборов население, по сути, было лишено права отзывать глав городов, так как теперь высшее должностное лицо органа местного самоуправления является не выборным, а назначаемым, а, значит, действие законодательства в указанной части на него не распространяется.
В связи с этим предлагаем внести в действующее законодательство поправки, добавив возможность проведения процедуры отзыва высшего должностного лица органа местного самоуправления по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Основанием для инициирования процедуры отзыва должны служить обращения жителей муниципального образования о неудовлетворительной работе главы города в различные органы государственной и муниципальной власти в течение полугода. При этом голосование по отзыву мэра не может быть проведено ранее чем через 6 месяцев со дня его избрания (считаем данную норму обязательной, в связи с тем, что такой срок является достаточным для получения результатов от деятельности высшего должностного лица органа местного самоуправления).
Внесение указанных поправок будет способствовать восстановлению нарушенного права населения на отзыв выборного должностного лица органа местного самоуправления, пусть и в немного интерпретированной форме.
Данная комиссия должна быть наделена следующими функциями:
− проверка и оценивание работы депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
− установление либо опровержение фактов, являющихся основанием для отзыва;
− оформление надлежащим образом результатов проверки и передача их в суд для вынесения решения о неудовлетворительной работе.
Также необходимо закрепить в нормативно-правовых актах, что отзыв указанных лиц будет возможен в течение установленного срока (например, в течение одного месяца), после вступления в законную силу решения суда о признании работы обозначенных лиц неудовлетворительной, и каких-либо дополнительных процедур для этого не потребуется.
Муниципально-правовая ответственность чиновников в виде возможности их отзыва с должности выступает гарантией их качественной работы и добросовестного осуществления своих полномочий [36, с. 379].
Такая ответственность возложена на них не только с целью охраны основных прав и свобод граждан, но и для предупреждения посягательств на порядок осуществления публичной власти. Отсутствие до настоящего времени четкой регламентированной и обоснованной процедуры отзыва указанных лиц лишает народ права выразить недоверие чиновнику, который перестал защищать его права и интересы [2, с. 82].
Такой же точки зрения придерживается и С. Г. Соловьев [37, с. 62]. По его мнению, тенденции развития современной системы российского местного самоуправления свидетельствуют о ее трансформации в сторону ослабления правовых механизмов непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. На практике это проявляется в том, что население последовательно отодвигается от осуществления муниципальной власти, ослабляются связи между муниципальными управленцами и населением. При этом в научной литературе все чаще звучат мысли о пассивности и инертности жителей муниципалитетов, о слабой мотивации к самоорганизации населения, привычке к патернализму и покровительству государства [37, с. 62].
Отзыв выборных лиц местного самоуправления будет востребован в обществе только при увеличении социальной и политической активности и самостоятельности народа. Однако для это требуются не только трансформация общественного и политического сознания граждан, но и реформы в сфере правового регулирования, позволяющие беспрепятственно и эффективно использовать право отзыва при наличии соответствующих оснований [11, с. 99].
Резюмирую вышесказанное, необходимо отметить, что право отзыва выборных должностных лиц призвано способствовать укреплению общественного контроля за деятельностью выборных органов местного самоуправления и реализации принципа народовластия. Оно может стать реальным рычагом такого контроля при достаточно высокой активности избирателей, надлежащем уровне политического и правового сознания граждан и хорошей проработанности правового регулирования этого института. При этом не должно создаваться препятствий для проявления инициативы граждан в данном вопросе, но и нельзя допускать, чтобы институт отзыва превратился в дестабилизирующий фактор для работы органов местного самоуправления и возможность сведения счетов с неугодными чиновниками.
Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, муниципальное образование, процедура отзыва, лицо, орган, выборное должностное лицо, отзыв, Российская Федерация, выборное лицо, Челябинская область.
Читайте также: