Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно правовой принцип
Обновлено: 02.07.2024
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года
Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Местное самоуправление
1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Статья 2. Основные термины и понятия
1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; (В редакции Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ)
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; (В редакции Федерального закона от 28.12.2004 № 186-ФЗ)
поселение - городское или сельское поселение;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; (Абзац введен - Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах; (В редакции Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; (Абзац введен - Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ)
внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением; (Абзац введен - Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ)
внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; (В редакции Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ)
муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения; (В редакции федеральных законов от 27.05.2014 № 136-ФЗ, от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений; (В редакции Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;
вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно;
органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения; (В редакции федеральных законов от 27.05.2014 № 136-ФЗ, от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования); (В редакции Федерального закона от 27.12.2009 № 365-ФЗ)
лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, председатель, заместитель председателя, аудитор контрольно-счетного органа муниципального образования; (Абзац введен - Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ) (В редакции федеральных законов от 30.10.2018 № 387-ФЗ, от 01.07.2021 № 255-ФЗ)
депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, - председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования; (Абзац введен - Федеральный закон от 03.11.2015 № 303-ФЗ)
правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения; (Абзац введен - Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ; в редакции Федерального закона от 29.12.2017 № 463-ФЗ)
муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер; (В редакции Федерального закона от 27.12.2009 № 365-ФЗ)
административный центр сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. (В редакции федеральных законов от 03.04.2017 № 62-ФЗ, от 01.05.2019 № 87-ФЗ)
2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами. (Абзац введен - Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ)
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправлени
Предлагаю несколько первых заметок на полях нового законопроекта.
С.В. Иванов "Прибытие воеводы" (1909)
- Местное самоуправление – третий уровень публичной власти
Пожалуй, что изменения главы 8 Конституции России тоже можно считать конституционно легитимизированной практикой государственного строительства, которая развивалась в последние годы в отношении местного самоуправления.
Кстати, Конституционный Суд РФ еще в 1997 году в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П рассматривал местное самоуправление именно как уровень публичной власти. Это доказывает, во-первых, что идея о местном самоуправлении в системе публичной власти не нова для российского конституционного права (практической его части), а во-вторых, что de-facto местное самоуправление всегда находилось в единой системе с государственной властью, хотя и вне ее. В противовес идеи этого единства всегда становилась статья 12 Конституции РФ, которая закрепляет два незыблемых принципа:
а) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
б) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В условиях абсолютной экономической зависимости от государственной власти эта самостоятельность была априори юридической фикцией. При этом с управленческой точки зрения она и потенциально, и реально создавала барьер для взаимодействия между уровнями власти в условиях повышения значимости политической конъюнктуры или элементарной бюрократизации.
В 2015 году судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь в своем мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П отмечал высокий уровень интеграции муниципальных районов и городских округов в систему государственно-властных отношений. В ряде других правовых позиций КС РФ с тех или иных точек зрения прослеживается постепенная концептуализация единства системы публичной власти (ранее об этом я уже писал на Закон.ру).
Итак, мы видим переосмысление роли местного самоуправления в системе российского государства. Если в Федеральном законе № 131-ФЗ местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, то в новом проекте в полном соответствии с обновленными положениями Конституции России местное самоуправление – третий уровень публичной власти.
Пожалуй, главной новеллой после принятия нового федерального закона станет реформа территориальной организации местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление отныне будет осуществляться в следующих видах муниципальных образований:
1) городской округ;
2) муниципальный округ;
3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.
К этому решению отечественная система государственного строительства шла постепенно.
В этом смысле уместно говорить о том, что практика муниципального строительства в регионах шла с опережением федерального регулирования.
Вид муниципального образования
2010 год
2015 год
2021 год
Городские округа с внутригородским делением
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения
Если раньше многие регионы, с одной стороны, были смущены тем, что считали не вполне логичным создавать на преимущественно сельских территориях городские округа, то после введения муниципальных округов этот барьер был низвергнут.
В результате, уже по состоянию на 1 января 2021 года в российских регионах появилось 100 муниципальных округов (в лидерах – Пермский (18) и Ставропольский (16) края, Кемеровская (13) и Нижегородская (11) области.
Вполне логично, что такой витиеватый путь развития местного самоуправления привел к тому, что раз уж концентрация полномочий и финансов на верхнем уровне местного самоуправления более эффективна, то необходимо сдвинуть навстречу этому веянию и конституционную поселенческую парадигму.
В пояснительной записке к законопроекту переход на одноуровневую модель местного самоуправления мотивируется тем, что для организации местной власти приоритетом является не территория, а привязка к населению.Вполне логично, что в своем обосновании авторы законопроекта не умолчали и про высокую дотационность, и про широко применяемую практику передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
Кстати, в Ставропольском крае с принятием нового закона о местном самоуправлении в отношении его территориальной организации ничего не изменится, ибо там уже нет ни поселений, ни, как следствие, муниципальных районов (сейчас в крае 17 городских и 16 муниципальных округов).
Для субъектов Российской Федерации, где на момент принятия нового федерального закона сохранится двухуровневая модель местного самоуправления законопроектом предусмотрен переходный период до 1 января 2028 года, в рамках которого соответствующие субъекты РФ должны будут при наличии согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципальных районов, объединить эти муниципальные образования в муниципальные округа. До приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с новой установкой федерального законодательства муниципальные районы и поселения продолжат функционировать в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Если обратиться к тексту проекта закона, то в сравнении с Федеральным законом 131-ФЗ сразу бросается в глаза, что в законопроекте отсутствует самостоятельная статья, которая бы вводила основные термины и понятия, что, как мне кажется, в последствие может сыграть против самого же законодателя. Есть основание полагать, что правоприменительная практика вынудит его вернуться к такому универсальному юридико-техническому механизму. Пока же понятийный аппарат разбросан по всему тексту законопроекта.
Отдельного внимания заслуживает изменение подхода в части определения компетенции местной власти.
Авторы законопроекта справедливо полагают, что существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения и полномочий по их решению приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому новый подход, предполагающий регламентацию общих и функциональных полномочий органов местного самоуправления представляется вполне обоснованным.
Полноценной новеллой, предложенной авторами законопроекта, стали принципы правового регулирования местного самоуправления.
Среди них особое внимание на себя обращают следующие:
- принимаемые нормативные правовые акты различного уровня при регулировании вопросов организации местного самоуправления должны учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности соответствующей местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории;
- финансовые обязательства, возникающие в связи с исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;
- возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- разграничение полномочий между уровнями публичной власти обеспечивается соответствующими финансовым и материальными ресурсами;
- муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.
В отличие от Федерального закона № 131-ФЗ в законопроекте отсутствуют положения, не допускающие осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований со стороны органов государственной власти, иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Проект федерального закона предусматривает возможность наличия официальных символов не только для муниципальных образований, но и я для отдельных населенных пунктов с учетом исторических и иных местных традиций, а также наличия почетных званий СССР и Российской Федерации.
С учетом уменьшения количества видов муниципальных образований предлагается упростить и регулирование механизма преобразования муниципальных образований. Проектом предусматривается три вида преобразования: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (авторы законопроекта абсолютно обоснованно предлагают отказаться от не в полной мере определенного механизма изменения статуса муниципального образования в пользу изменения вида муниципального образования).
Структура органов местного самоуправления изменений не претерпит, в том числе по части конфигурации обязательных органов местного самоуправления и факультативных.
Важнейшая новелла законопроекта – закрепление трех альтернативных вариантов избрания главы муниципального образования:
1) на муниципальных выборах;
2) представительным органом муниципального образования из своего состава;
3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ сейчас предусматривается активно применяемый на практике формат избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
По всей видимости от этого механизма принято решение отказаться, либо же это сознательное решение авторов законопроекта с целью снижения градуса споров вокруг отстаиваемой оппозиционными партиями идеи прямых выборов глав муниципалитетов, дабы в качестве уступки предложить компромиссное решение о возврате к формату конкурса на должность главы муниципального образования.
Пока же остается не вполне понятным как будет проводиться отбор кандидатур главами субъектов РФ для последующего их внесения в представительный орган муниципального образования. Представляется целесообразным регламентировать полный цикл этой процедуры. Вполне возможно, что конкурсный этап сместится на предварительную стадию, а вся организация конкурса будет лежать на главах субъектов РФ, в том числе в части формирования конкурсной комиссии для рассмотрения выдвинутых кандидатур.
Отдельного внимания заслуживает положение законопроекта, предусматривающее дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию – они одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность.
Вместе с тем усиливается и ответственность глав муниципальных образований. Если процедура удаления глав в отставку по инициативе депутатов представительных органов или глав субъектов РФ не является новой формой ответственности, то вот основание для ее применения в виде систематического недостижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления является довольно любопытным инструментом воздействия на высших должностных лиц муниципалитетов.
Также высшее должностное лицо субъекта РФ будет вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.
Учитывая исключение положений, блокирующих осуществление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также усиление ответственности органов местного самоуправления в единой системе публичной власти, представляется целесообразным уточнить положение законопроекта о подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования.
В части достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующие органы подконтрольны вышестоящим органам публичной власти.
Интересно изменение подхода к структуре местной администрации. Если Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, то теперь законопроект ориентирует муниципалитеты на создание территориальных органов администраций и допускает возможность создания функциональных подразделений.
Безусловно это связано с переходом на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Так, например, в городских и муниципальных округах Ставропольского края функционируют территориальные управления или отделы администраций соответствующих муниципальных образований, обеспечивающих привязку местных администраций к населению конкретных населенных пунктов (бывших городских и сельских поселений).
Законопроектом предлагается упорядочить статус лиц, замещающих муниципальные должности, что с учетом структуры Федерального закона № 131-ФЗ сделать было проблематично, и в этой части в действующем федеральном законе наблюдается настоящий хаос. Теперь же статус этих лиц детально регламентирован, унифицирован срок полномочий, установлены гарантии, ограничения и ответственность.
Но не обошлось без огрехов. В попытке унифицировать меры ответственности всех лиц, замещающих муниципальные должности, авторы законопроекта, по моему мнению, не вполне удачно сконструировали норму статьи 29 проекта федерального закона. В этой части всё же придется прибегнуть к дифференцированному регулированию мер ответственности, т.к. некоторые из предусмотренных мер могут быть применены только в отношении депутатов представительных органов.
Наконец, еще одной новеллой станет глава 9 законопроекта, посвященная международным и внешнеэкономическим связям органов местного самоуправления, что должно способствовать развитию практики установления побратимских связей с муниципалитетами других государств.
Резюме
В ближайшее время проект федерального закона будет направлен всем заинтересованным сторонам, в том числе в субъекты Российской Федерации. Маловероятно, что проект претерпит существенные изменения, поэтому предварительные выводы в значительной степени могут быть посчитаны и окончательными.
Такой подход к построению государственной системы было бы справедливо назвать квазикорпоративным. Переосмысление местного самоуправления, о котором я писал выше, характеризуется переходом от публично-правовой концепции к управленческой, а само местное самоуправление в ближайшее время трансформируется из демократического института в институт технократический.
Хабибуллин А.Р., соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета.
Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В научной специальной литературе также не уделяется должного внимания доктринальному обоснованию понятия общих принципов организации местного самоуправления.
Логично предположить, что законодатель, используя в Конституции РФ понятие общих принципов организации местного самоуправления, предполагает наличие иных, необщих принципов. Исходя из этого, при любой классификации принципов организации местного самоуправления необходимо дать ответ на вопрос: что такое общие принципы и имеют ли общие принципы организации местного самоуправления внутреннюю структуру и субординацию?
Ответ на вопрос, что такое общие принципы организации местного самоуправления, зависит от исходной позиции исследователя о понятии принципов. Здесь возможны по меньшей мере два подхода к этой проблеме.
Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов, выражающих сущность предмета или явления. Применительно к теме нашего исследования такой подход предполагает наличие главных, основных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления. Можно привести достаточное количество аргументов как за, так и против такого подхода. Не отрицая возможности научного поиска таких объективных принципов организации местного самоуправления, обратим внимание на достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления либо одноименные принципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.
Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект, осуществляющий аналогичную деятельность.
При выявлении положительных и отрицательных сторон второго подхода появляется вполне понятное сомнение в возможности найти какие-либо закономерности в этом неустойчивом субъективном подходе.
Критерием эффективности применяемых принципов в конечном счете является практика. Анализ частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, добившиеся успехов в своей деятельности, и частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, получившие отрицательные результаты деятельности, позволяет выявить определенные закономерности и разделить принципы на положительные и отрицательные.
Конечно, вряд ли возможно добиться чистоты классификации положительных и отрицательных принципов, особенно в деятельности конкретных субъектов, где порой причудливо переплетаются положительные и отрицательные принципы. Тем не менее такой анализ позволяет сформулировать определенные выводы.
Общие принципы организации местного самоуправления - это, на наш взгляд, положительные принципы первой группы, которые получили всеобщее признание как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Принципы этой группы распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.
Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Закрепление принципов местного самоуправления в нормах права, безусловно, придает им юридически общеобязательный характер. Но, как показывает практика применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", эти общие принципы не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.
Сложность выявления и формулирования общих принципов организации местного самоуправления связана со следующими обстоятельствами.
Анализ любых проблем местного самоуправления, на наш взгляд, надо начинать с определения объекта управления. Для определения объекта управления чаще всего предлагают детально разграничить предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае происходит смешение понятий. Определение объекта управления в пределах муниципальных образований не может быть сведено только к разграничению предметов ведения для различных уровней власти.
При определении объекта управления следует помнить, что всегда на территории муниципальных образований будут объекты федерального и регионального управления, которые передаются в управление органам местного самоуправления, а ряд предметов ведения будет находиться в совместном ведении органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С другой стороны, вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.
С нашей точки зрения, попытка разорвать единый объект управления является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении управленческих задач. Органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.
Рациональное разделение управленческого труда по управленческому воздействию на единый объект управления в большинстве случаев подменяют идеей, что государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью, а неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния.
В этом и состоит методологическая ошибка, что местная власть якобы может в отрыве от государства с успехом решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления, всегда были и будут полем столкновения интересов местного сообщества и государства.
После определения объекта муниципального управления встает вопрос о субъекте управления. Конституционная норма закрепляет, что таким субъектом является население муниципального образования. Отметим существенный момент: желание или мнение этого субъекта о его управленческих возможностях никто не спрашивает.
Перечень вопросов местного значения, равно как весь объект управления, опять же определяет не население муниципального образования. Не совсем ясной является ресурсная база управления, которая, по мнению Европейской хартии местного самоуправления, должна соответствовать поставленным задачам.
Не менее важным является вопрос о том, какими принципами должен руководствоваться субъект местного самоуправления. Если взять за основу поведенческий (субъективный) аспект проблемы, то формула, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, вроде бы дает однозначный ответ: творцом принципов является население муниципального образования. Фактически это не так.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливает, что население муниципального образования решает вопросы местного значения в пределах, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. В этих законах устанавливаются как общие, так и другие принципы местного самоуправления, которыми обязаны руководствоваться население муниципального образования, органы местного самоуправления и все муниципальные служащие.
Закрепление в нормах муниципального права принципов местного самоуправления порождает теоретическую проблему. Становятся ли принципы местного самоуправления после их закрепления нормами права принципами муниципального права? В специальных исследованиях можно выделить три основных подхода к решению этой проблемы.
Первая позиция состоит в том, что принципы местного самоуправления и принципы муниципального права представляют собой самостоятельные понятия .
Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 2000. С. 44 - 48.
Вторая позиция предусматривает частичное совпадение принципов местного самоуправления с принципами муниципального права. По мнению А.Н. Костюкова, принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках правовых норм, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности органов правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права, несмотря на отсутствие их формальной фиксации в объективном праве .
См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль права: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 88.
Третья позиция исходит из того, что принципы муниципального права - это закрепленные в нормах права принципы местного самоуправления .
См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1987. С. 211.
Следует отметить существование различных вариантов основных позиций. Анализ всех вариантов взаимоотношений принципов местного самоуправления и принципов муниципального права не входит в нашу задачу. Поэтому следует согласиться с авторитетным мнением, что принципы местного самоуправления пронизывают все правовые нормы, являются стержнем всей системы местного самоуправления. Отсюда их определяющее значение для регулирования общественных отношений, для юридической практики. Строгое и точное осуществление требований права означает одновременно и последовательное воплощение в жизнь заложенных в нем принципов. Поэтому при решении конкретных юридических дел необходимо в первую очередь руководствоваться принципами права .
См.: Муниципальное право / Под ред. проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 117.
Не углубляясь в дискуссию о соотношении принципов местного самоуправления и принципов муниципального права, обратим внимание на исключительную сложность этой проблемы.
В этой связи отметим в известной мере парадоксальную ситуацию, когда до 2009 г. действуют общие принципы двух одноименных Федеральных законов от 28 августа 1995 г. и 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Обратим внимание на то, что большинство принципов Федерального закона 1995 г. направлено на разрыв местного самоуправления с государством. Закреплялась самая высокая степень самостоятельности органов местного самоуправления. Все это происходило на фоне всего общественного переустройства Российской Федерации и серьезных экономических трудностей.
Уместно напомнить, что эти общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Федеральном законе 1995 г., не привели к становлению полноценного местного самоуправления. В результате потребовалась коренная переработка этого Федерального закона и закрепление других общих принципов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в преамбуле провозглашает, что данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Означает ли это, что данный Закон не содержит таких общих принципов организации, которые распространяются на все стороны местного самоуправления?
Большинство исследователей правомерно отмечают, что на организацию местного самоуправления обязательно оказывают воздействие принципы Конституции РФ и общепризнанные принципы международного права. В данном случае речь идет не только о конституционных принципах местного самоуправления. Такие принципы основ конституционного строя, как народовластие, признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность и т.д., имеют универсальное значение, в том числе для принципов организации местного самоуправления.
Конституционные принципы организации местного самоуправления и принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, также можно считать основными в системе общих принципов, закрепленных в Федеральном законе N 131-ФЗ.
Исходя из верховенства Конституции РФ, общие принципы Федерального закона N 131-ФЗ должны развивать и детализировать принципы Конституции РФ и международно-правовых актов применительно к правовой, территориальной, организационной и экономической основам местного самоуправления. Такое положение направлено на реализацию модели местного самоуправления, которая закреплена в Конституции РФ.
В Конституции РФ заложена такая модель местного самоуправления, где единственным общим принципом является самостоятельность. Например, если проанализировать такие общие экономические принципы организации местного самоуправления, как признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности; самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью; самостоятельность в установлении и исполнении местного бюджета; обязательность наличия местного бюджета муниципального образования и т.д., то становится очевидным, что это детализация конституционного принципа самостоятельности.
Федеральный закон 1995 г. установил высокую степень самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях этого уровня власти с человеком, обществом и, главное, с государством. Произвольное толкование принципа самостоятельности местного самоуправления в условиях федеративного государства приобрело вектор политический борьбы за этот уровень власти. Самостоятельность, которая была истолкована как независимость, дала отрицательный результат.
Федеральный закон N 131-ФЗ предпринимает попытку определить новое соотношение степени самостоятельности как местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с федеральными интересами и интересами конкретного субъекта Российской Федерации. Равно как органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения. Поэтому в число общих принципов необходимо включить принцип взаимодействия местного самоуправления с государством.
Так же как и принцип самостоятельности, принцип взаимодействия должен найти свое выражение в системе частных принципов. В число этих принципов, вероятно, войдут принцип субсидиарности, принцип взаимной ответственности, принцип приоритета и учета государственных интересов, принцип государственной защиты и гарантии местного самоуправления и т.д. Все эти принципы развивают общий принцип взаимодействия государства и местного самоуправления.
В условиях становления местного самоуправления как нового института гражданского общества, который не имеет пока прочной финансово-экономической базы, кадрового обеспечения и устоявшейся практики деятельности, необходимо перенести акцент с принципа самостоятельности на принцип взаимодействия.
Конституция Российской Федерации содержит положения, которые вполне определенно позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации осуществить необходимое правовое закрепление всех аспектов общего принципа взаимодействия местного самоуправления с государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ.
В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации просматривается попытка, но достаточно робкая, усилить государственное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления. Все это связано, на наш взгляд, с отсутствием научно обоснованной системы общих принципов организации местного самоуправления.
В основе этой системы должны лежать два фундаментальных принципа: принцип самостоятельности и принцип взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти при решении вопросов местного значения и других вопросов, входящих в объект муниципального управления.
Боязнь огосударствления органов местного самоуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной практики. Объективная потребность органов местного самоуправления в государственной поддержке нуждается в соответствующих руководящих идеях, т.е. в общих принципах, и в соответствующем их нормативном правовом закреплении как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:
- связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
- определяющие самостоятельность местного самоуправления;
- закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправления.
Принципы, связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления:
1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их соблюдение и защита – обязанность государства и муниципальных образований. Реализация этого принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
В таких сферах местной жизни, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, землепользование, торговое, бытовое, транспортное и другие виды обслуживания населения, реализуются основные социально-экономические права и свободы граждан. Выполняя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов и референдумов, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.
Правовая регламентация права гражданина на местное самоуправление на федеральном уровне была в своё время определена Советом Европы в качестве основного условия вступления России в эту международную организацию с одновременным снятием части претензий как к государству, в котором нарушаются права человека.
2. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.Законность – это соблюдение законодательство, при котором неуклонно соблюдаются и исполняются законы и подзаконные правовые акты всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами любых форм собственности, должностными лицами и гражданами, соблюдаются права населения и иных субъектов местного самоуправления.
Законность необходима не только в области правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты – актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации – соответствующим федеральным. Принцип законности означает и необходимость исполнения решений судебных органов, предписаний органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.
Роль суда при обеспечении законности в системе местного самоуправления будет возрастать. Суды самостоятельно вправе решать вопрос о прекращении полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления при издании ими актов, противоречащих Конституции РФ и законам.
Особую роль в местном самоуправлении играет конституционная законность, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ. Им принято значительное число постановлений о соответствии нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти Конституции России.
3. Государственное гарантирование местного самоуправления. Реализация рассматриваемого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которым относятся прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве уровня местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ), что предполагает децентрализацию управления на территории РФ в целом. Законодательство определяет задачи государственной поддержки: создание необходимых правовых, организационных, метериально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления:
1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством.Принцип непосредственно связан с децентрализацией как способом передачи полномочий из центра на периферию и укреплением политико-правовой самостоятельности мест. Субъекты местного самоуправления должны иметь автономию в рамках своей компетенции и обладать свободой действий по осуществлению собственных инициатив по любым вопросам, находящимся в их ведении.
Организационное обособление означает:
- самостоятельное определение муниципальными образованиями статуса и структуры своих органов в собственных уставах в соответствии с законодательством;
- недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти;
- запрет н а осуществление местного самоуправления органами государственной власти;
- обязательность решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан.
Принципиальное значение имеет расширение экономической, финансовой, хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.
В законодательстве достаточно полно закреплены формы прямого волеизъявления населения, в том числе:
- голосование об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
- митинги, шествия, демонстрации, забастовки, пикетирование, собрания граждан;
- правотворческая инициатива граждан;
- территориальное общественное самоуправление и др.
Требует совершенствования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает в результате утраты доверия. В федеральном законе можно было бы предусмотреть обязательные основания наступления данного вида ответственности.
3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Проблема эффективного разграничения полномочий между уровнями власти – одна из актуальных. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части общих принципов организации местного самоуправления осуществляется исходя из взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований. Для этого в законодательстве закреплены типы муниципальных образований и вопросы местного значения для каждого из них.
В любом случае финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны муниципальным полномочиям. Чего в действительности пока нет.
Для последовательного обеспечения муниципальных полномочий достаточными материально-финансовыми ресурсами нет иного пути как разумное перераспределение данных ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям.
Читайте также: