Как часто с учетом риск ориентированного подхода государственные инспекторы труда имеют право

Обновлено: 28.05.2024

19 августа 2016 г. Приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н было утверждено Типовое положение о системе управления охраной труда. Начало действия Положения – с 28 октября 2016 г. В его основе лежит принцип управления профессиональными рисками.

За безопасность необходимо платить,
а за ее отсутствие расплачиваться.
Уинстон Черчилль

Того, кто не задумывается о далеких трудностях,
поджидают близкие неприятности.
Конфуций

Отчасти такой принцип можно назвать новацией в российском административном и трудовом законодательстве. Изменения в системе управления охраной труда указывают на социально-экономическую актуальность вопросов профилактики производственного травматизма. Об этом уже давно говорят цифры.

В 2014 году причины несчастных случаев на производстве с тяжелыми последствиями в 75,2 % обусловлены:

Однако независимые эксперты предупреждают: снижение уровня травматизма является следствием сокрытия значительной части производственных травм, преимущественно легких и средней тяжести. Травматизм становится латентным .

По результатам совещания он поручил Минтруду до 1 декабря 2016 года внести в Правительство предложения по изменению трудового законодательства. Проекты должны быть направлены на повышение уровня безопасности труда, усиление профилактики травматизма и заболеваемости работников на производстве.

Проект Минтруда предполагает сократить число государственных проверок работодателей (а в некоторых случаях и вовсе исключить их) за счет внедрения риск-ориентированного надзора. Автор статьи предполагает, что изменится только статистика регистрации нарушений трудового законодательства. Нет проверок – нет регистрации нарушений. Последние могут присутствовать, а вот возможность их обнаружить сведется к минимуму.

Предлагаем сделать обзор основных моментов Типового положения о системе управления охраной труда. На его основе работодатели будут управлять профессиональными рисками. Затем перейдем к анализу Проекта Минтруда об изменении системы государственных проверок в сфере безопасности и охраны труда.

Согласно статье 209 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) охрана труда – это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. В связи с этим система управления охраной труда (далее – СУОТ) функционирует с целью соблюдения государственных нормативных требований охраны труда.

Требования охраны труда – государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.

СУОТ как модель включает в себя:

а) организационные структуры предприятия (организации) с фиксированными обязанностями его должностных лиц;
б) план мероприятий по улучшению условий труда и процедуры по реализации такого плана;
в) массив документации. Условно ее можно подразделить на:

– устанавливающие документы (локальные нормативные акты работодателя) и
– фиксирующие документы (журналы, акты, записи, которые ведутся специально назначенным лицом и отражают факты и события, связанные с безопасностью труда).

В соответствии с Приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н работодателю нужно разработать положение о СУОТ. Структура СУОТ у работодателей, численность работников которых составляет менее 15 человек, может быть упрощенной при условии соблюдения государственных нормативных требований охраны труда.

Положение о СУОТ может быть разработано работодателем самостоятельно или с привлечением сторонних организаций и специалистов. Данное положение утверждается приказом работодателя. При наличии профсоюза в организации автор рекомендует согласовать его с профсоюзным комитетом и, возможно, даже сделать частью коллективного договора.

Разделы в положении о СУОТ можно представить следующим образом:

а) политика работодателя в области охраны труда;
б) цели работодателя в области охраны труда;
в) обеспечение функционирования СУОТ (распределение обязанностей между должностными лицами работодателя);
г) процедуры, направленные на достижение целей работодателя в области охраны труда, включая:

– процедуру подготовки работников по охране труда;
– процедуру организации и проведения оценки условий труда;
– процедуру управления профессиональными рисками;
– процедуру организации и проведения наблюдения за состоянием здоровья работников;
– процедуру информирования работников об условиях труда на их рабочих местах, уровнях профессиональных рисков, а также о предоставляемых им гарантиях, компенсациях;
– процедуру обеспечения оптимальных режимов труда и отдыха работников;
– процедуру обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, смывающими и обезвреживающими средствами;
– процедуру обеспечения работников молоком и другими равноценными пищевыми продуктами, лечебно-профилактическим питанием;
– процедуры обеспечения безопасного выполнения подрядных работ и снабжения безопасной продукцией;

д) планирование мероприятий по реализации процедур;
е) контроль функционирования СУОТ и мониторинг реализации процедур;
ж) планирование улучшений функционирования СУОТ;
з) реагирование на аварии, несчастные случаи и профессиональные заболевания;
и) управление документами СУОТ .

В свою очередь, политика работодателя в области охраны труда - это его публичная документированная декларация о намерении и гарантиях выполнения им обязанностей по соблюдению государственных нормативных требований охраны труда.

Декларация должна быть документирована и отражать специфику производства (или работ и услуг, оказываемых работодателем).

Один из ключевых моментов в СУОТ – распределение обязанностей между работодателем и работниками. Обязанности по организации системы охраны труда могут возлагаться на:

– работодателя – в случае, если он одновременно является индивидуальным предпринимателем;
– руководителей структурных подразделений;
– службу охраны труда;
– штатных специалистов по охране труда;
– организацию или специалиста, оказывающих услуги в области охраны труда на основе гражданско-правового договора .

В качестве уровней управления могут рассматриваться:

а) уровень производственной бригады;
б) уровень производственного участка;
в) уровень производственного цеха (структурного подразделения);
г) уровень филиала (обособленного структурного подразделения);
д) уровень службы (совокупности нескольких структурных подразделений);
е) уровень работодателя в целом (пункт 19 Типового положения о СУОТ).

Выработка документов, распределение обязанностей в них и иные организационно-правовые, технические мероприятия работодателя должны носить предупредительный характер и иметь целью:

– выявление опасностей на производстве, территории работодателя;
– оценку профессиональных рисков;
– снижение уровня рисков.

В пункте 35 Типового положения о СУОТ приводится подробный перечень вредных и опасных факторов профессиональной деятельности. Среди них:

– механические, электрические, барометрические и термические опасности;
– опасности, связанные с воздействием микроклимата;
– опасности в связи с недостатком воздуха в кислороде;
– опасности от воздействия химических факторов;
– опасности, связанные с поведением животных, и др.

Особенно важно то, что обо всех вредных и опасных факторах производства работодатель обязан проинформировать сотрудников до начала их трудовой деятельности (для вновь принятых на работу). Если по причинам организационно-технологического или иного характера впервые возникает опасный или вредный фактор, то трудящиеся об этом уведомляются в порядке изменений условий труда.

После оценки профессиональных рисков работодатель:

1) разрабатывает план-график проведения медицинских осмотров, вакцинации (в случае необходимости);
2) устанавливает соответствующий режим труда и отдыха работникам в соответствии с нормами ТК РФ;
3) определяет категории трудящихся, которым необходимо:

– выплачивать компенсации за вредные и (или) опасные условия труда;
– предоставлять дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день;

4) составляет перечень средств индивидуальной и коллективной защиты, обезвреживающих и иных средств (в случае необходимости и в силу специфики производства);
5) организует процедуру выдачи молока отдельным категориям работников (при выявлении потребности в этом);
6) осуществляет подбор и направление своих сотрудников на обучение по охране труда;
7) разрабатывает план реализации иных мероприятий санитарно-гигиенического, лечебно-профилактического характера;
8) утверждает план-схему действий в случае возникновения аварии.

Предложенная в Типовом положении о СУОТ система управления охраной труда на уровне работодателя является научно обоснованной, продуманной, направленной на совершенствование процессов безопасности предприятия.

Однако все будет зависеть от ее реализации на местах – от работодателей и работников, а также от контролирующих органов. Перейдем к вопросам федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства в сфере охраны труда.

РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД – НОВАЦИЯ МИНТРУДА

Государственное регулирование охраны труда представляет собой комплекс организационно-правовых, экономических и социальных средств воздействия. Составной его частью является правовое регулирование, с помощью которого устанавливаются общеобязательные требования для субъектов права. Следовательно, государственный контроль и надзор направлены на проверку соблюдения общеобязательных норм и правил поведения. В рассматриваемой сфере отношений – это нормы трудового и административного законодательства, стандарты промышленной безопасности и государственные нормативные требования охраны труда.

Согласно предлагаемым изменениям предприятию (организации) присваивается категория риска. Критерии отнесения работодателей к категориям риска зависят от показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда. Объекты охраны – это жизнь и здоровье работников, их права и законные интересы. Категория риска высчитывается по формуле, указанной в Проекте Минтруда. Показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда (Р) определяется по формуле:

где Т – показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения работодателями (выделено автором статьи) требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при осуществлении определенного вида деятельности;

Кв – показатель вероятности нарушений (выделено автором статьи) обязательных требований при осуществлении определенного вида деятельности;

Ку – коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (выделено автором статьи), связанного с исполнением требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Приложение
к Положению о федеральном
государственном надзоре
за соблюдением трудового
законодательства и иных
нормативных правовых
актов, содержащих нормы
трудового права

КРИТЕРИИ ОТНЕСЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ РАБОТОДАТЕЛЯМИ, К ОПРЕДЕЛЕННОЙ КАТЕГОРИИ РИСКА

(извлечение)

2. Значение показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда (Р) определяется по формуле:

Т – показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований;

Ку – коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанного с исполнением обязательных требований.

– обрабатывающие производства (28,8 %);
– строительство (9,8 %);
– здравоохранение (8,6 %);
– транспорт (8,3 %);
– сельское хозяйство (6,8 %);
– добыча полезных ископаемых (4,5 %).

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административная ответственность .

Для юридических лиц вопрос вины решается иначе, чем для физических лиц. В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет доказано, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению закона.

1) чрезвычайно высокий риск;
2) высокий риск;
3) значительный риск;
4) средний риск;
5) умеренный риск;
6) низкий риск.

Категории риска присваиваются:

– решением главного государственного инспектора труда РФ – при отнесении работодателей к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска;
– решениями главных государственных инспекторов труда в регионах – при отнесении работодателей к категориям значительного, среднего и умеренного риска.

И самое главное – проверки. Согласно пп. в п. 1 Проекта Минтруда плановые проверки проводятся:

– для категории чрезвычайно высокого риска – один раз в календарном году;
– для категории высокого риска – один раз в 2 года;
– для категории значительного риска – один раз в 3 года;
– для категории среднего риска – не чаще чем один раз в 4 года;
для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в 5 лет.

В отношении работодателей, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

В киоске и библиотеке могут присутствовать несоблюдение требований температурного режима, плохая освещенность, отсутствие косметического ремонта. Элементарно могут отсутствовать трудовые договоры и трудовые книжки у работников. Кто защитит их права?

Автор, имея опыт практической юридической работы, наблюдал подобные нарушения не раз. Даже у одного из крупнейших работодателей в России – Министерства обороны – названные нарушения встречаются неоправданно часто. В октябре 2015 года из 500 войсковых частей и организаций Минобороны РФ на территории Восточного военного округа только 47 воинских частей и организаций прошли специальную оценку условий труда. Но главное, что в ряде частей и организаций до проведения спецоценки (с момента вступления соответствующего закона в силу) не проводилась и аттестация условий рабочего места! Как следствие, работники, даже трудясь в условиях вредности, не получали гарантированных ТК РФ компенсаций и гарантий.

Автор настоящей статьи полагает, что в случае реализации Проекта Минтруда на практике:

Это дезорганизует начала государственного управления в обозначенной области правоотношений.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. По вопросам Типового положения о СУОТ.

Согласно Приказу Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н работодателю необходимо разработать и утвердить положение о СУОТ. Структура по разделам, функциональный диапазон ответственных должностных лиц достаточно подробно отражены в Приказе Минтруда № 438н. Эти положения Приказа можно взять за основу для документации работодателя.

2. По вопросам Проекта Минтруда.

Автору импонирует дифференцированный подход к работодателям. Контроль не должен быть избыточен там, где он не нужен. В тех же отраслях экономики, где высок уровень травматизма и профессиональных заболеваний, ослаблять государственный надзор и контроль нецелесообразно. Это такие отрасли, как строительство, металлургия, транспорт, добыча и переработка полезных ископаемых.

Концепция федерального надзора в сфере труда в том виде, в котором она предлагается в Проекте Минтруда, неприемлема. Реализация предложений Министерства приведет к:

3. По вопросам совершенствования системы государственного регулирования охраны труда.

Автор уверен: государственное регулирование в сфере охраны труда должно стать коэффициентом ускорения роста гражданского общества в России, а потому необходимо, чтобы оно осуществлялось на научной основе. Для чего целесообразно силами органов государственной власти с привлечением представителей от работников (например, ФНПР) и работодателей, общественности, СМИ и научного сообщества:

Какие профилактические и контрольные мероприятия предусмотрены и что поможет работодателям защитить свои права?

23 июля 2021 г. начали действовать новые правила контроля (надзора) в сфере соблюдения норм трудового права (Постановление Правительства РФ от 21 июля 2021 г. № 1230).

Кого будут контролировать и что проверят?

Государственный контроль (надзор) осуществляет Роструд и его территориальные органы.

В рамках новых правил будет контролироваться и проверяться деятельность работодателей на предмет соблюдения требований трудового законодательства, а также деятельность организаций, которые проводят специальную оценку условий труда.

Как определяется категория риска деятельности работодателя и как это связано с госконтролем?

При осуществлении государственного контроля будет применяться риск-ориентированный подход. Что это значит? Если проверять всех подряд, то деятельность организаций может быть значительно затруднена и потребуется огромный запас ресурсов государства для проведения проверок. А при риск-ориентированном подходе больше внимания уделяется работодателям, чья деятельность связана с высокими рисками, и меньше – при низких рисках. Тем самым повышается эффективность государственного контроля, и бизнес не перегружен излишними проверками.

Деятельность работодателей может быть отнесена к одной из следующих категорий риска: высокий, значительный, средний, умеренный и низкий риск.

При определении категории риска используется несколько критериев:

тяжесть негативных последствий (т.е. что может произойти при нарушениях, например сколько людей могут пострадать в результате несчастного случая);
коэффициент устойчивости добросовестного поведения работодателя (рассчитывается индивидуально, в том числе с учетом факта наличия ранее совершенных нарушений).

Отнесение работодателей к определенной категории риска осуществляется ежегодно, до 1 июля текущего года, для ее применения в следующем календарном году. С перечнем работодателей, деятельность которых отнесена к категории высокого риска, можно ознакомиться на сайте Роструда.

Какие профилактические мероприятия предусмотрены?

При осуществлении государственного контроля (надзора) Роструд может проводить профилактические мероприятия:

информирование;
обобщение правоприменительной практики;
объявление предостережения;
консультирование;
профилактический визит.

С программой и планом данных мероприятий можно ознакомиться на сайте Роструда (например, программа для Санкт-Петербурга).

Информирование

Роструд будет размещать информацию об обязательных требованиях в области охраны труда на своем официальном сайте, в средствах массовой информации, личных кабинетах работодателей (при их наличии) и в иных формах.

Обобщение правоприменительной практики

Результатом такого обобщения является доклад Роструда о правоприменительной практике в сфере охраны труда. Доклад готовится ежегодно, не позднее 1 июня текущего года, за предыдущий год и подлежит размещению на сайте Роструда.

Объявление предостережения

Консультирование

Должностные лица Роструда должны консультировать всех желающих в устной или письменной форме по следующим вопросам:

организация и осуществление государственного контроля (надзора);
гарантии и защита прав работодателей;
эффективные средства и методы соблюдения обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по выявленным нарушениям;
исполнение решений контрольных (надзорных) органов.

Проконсультироваться можно по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме и в ходе проведения профилактического или контрольного (надзорного) мероприятия. Консультации проводятся бесплатно.

Профилактический визит

В ходе этого мероприятия инспектор Роструда проводит профилактическую беседу с представителем работодателя по месту его нахождения или с использованием видео-конференц-связи. Работодателя информируют об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий.

Обязательные профилактические визиты проводятся, например, в отношении работодателей, деятельность которых отнесена к категориям высокого и значительного риска. Срок проведения обязательного профилактического визита не может превышать 8 часов.

Какие контрольные (надзорные) мероприятия предусмотрены?

Для проверки соблюдения работодателями требований трудового законодательства Роструд вправе проводить контрольные (надзорные) мероприятия.

Инспекционный визит

Он проводится по месту нахождения работодателя без предварительного уведомления. По общему правилу инспекционный визит подлежит согласованию с органами прокуратуры за исключением отдельных случаев. Срок его проведения не может превышать 1 рабочий день.

Инспекционный визит может проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи.

Рейдовый осмотр

В ходе такого осмотра оценивается соблюдение обязательных требований по использованию (эксплуатации) производственных объектов, которыми владеют, пользуются или управляют несколько работодателей.

По общему правилу рейдовый осмотр может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением отдельных случаев. Срок его проведения не может превышать 10 рабочих дней.

Документарная проверка

Эта проверка проводится без выезда к работодателю, на основании представленных сведений и документов. Срок ее проведения не может превышать 10 рабочих дней.

При проведении документарной проверки контрольный (надзорный) орган не вправе требовать у работодателя сведения и документы, которые не относятся к предмету проверки или которые могут быть получены Рострудом от иных органов.

Выездная проверка

Такая проверка проводится по месту нахождения работодателя. По общему правилу о предстоящей выездной проверке работодатель должен быть уведомлен не позднее чем за 24 часа до ее начала путем направления копии решения о проведении проверки. Она может проводиться дистанционно, в том числе с использованием аудио- или видеосвязи.

Из всех видов контрольных мероприятий в план проверок включаются только выездные проверки. С этим планом можно ознакомиться на сайте Роструда (например, план проверок для Санкт-Петербурга). Инспекционный визит, рейдовый осмотр и документарная проверка осуществляются внепланово.

Частота проведения плановых мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением требований трудового законодательства зависит от категории риска деятельности работодателя.

Категория риска	Частота проведения плановых проверок
Высокий риск	Один раз в 2 года
Значительный риск	Один раз в 3 года
Средний риск	Один раз в 5 лет
Умеренный риск	Один раз в 6 лет
Низкий риск	Плановые проверки не проводятся, только внеплановые

При проведении рейдового осмотра и проверок контролирующие лица для фиксации доказательств нарушений могут использовать фотосъемку, аудио- и видеозапись.

По окончании проведения контрольного (надзорного) мероприятия составляется акт, в котором указываются сведения о выявленных нарушениях. Документы и иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту.

Как работодателю защитить свои права?

Прокуратура вместе с бизнес-омбудсменами (уполномоченными по защите прав предпринимателей) планирует проводить собственный мониторинг: бизнес-омбудсмены будут сообщать в органы прокуратуры о неправомерных контрольных мероприятиях в отношении работодателей. Пока эта инициатива находится в стадии разработки. Тем не менее рекомендуем работодателям в случае необходимости обращаться к уполномоченным по защите прав предпринимателей – эту возможность можно использовать как дополнительный механизм защиты своих прав.

Риск-ориентированный подход (далее — РОП) в контрольно-надзорной деятельности набирает все большую популярность. Ярким примером служит программа реформирования работы федеральных министерств и ведомств, распространяющая РОП на все виды надзора. Данный подход предполагает концентрацию ограниченных ресурсов государства в зонах максимального риска для предотвращения вреда охраняемым законом ценностям и одновременно снижение административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов. О том, как возник РОП, какова его сущность, методы, приемы, а также о возможных областях его применения – далее в статье.

ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ РОП.

Своим рождением система управления рисками обязана финансовому сектору, который (в отличие от прочих областей хозяйства) регулярно принимает на себя риски с целью получения вознаграждения за их несение. Подобная специфика деятельности побуждает банки, страховщиков, управляющие компании инвестиционных фондов не избегать рисков, минимизировать их, а управлять ими и измерять для установления адекватных цен на свои финансовые услуги (что влияет на ставки по кредитам, стоимость ценных бумаг, размер страховых премий). Профессиональной оценкой рисков в финансовых компаниях занимаются специализированные подразделения, чьей задачей является исключительно риск-менеджмент.

СУЩНОСТЬ РОП.

Основная задача риск-ориентированного подхода вне зависимости от области его применения состоит в достижении поставленных целей за счет снижения рисков. Высокую популярность РОП (по сравнению с традиционным контролем) обеспечивает его сосредоточенность на зонах повышенного риска, что позволяет вовремя принять превентивные меры, выявить и устранить слабые места и тем самым избежать негативных последствий реализации риска. РОП опирается на несколько принципов.

Ресурсы распределяются не равномерно, а с учетом размера риска (это касается как частоты, так и глубины проверки)

Принимаемые контролером меры адекватны рассчитанному риску

Регулярная переоценка риска исходя из новых факторов и угроз

Действие (бездействие) контролера основано на документально зафиксированной системе оценки рисков

Критерии оценки и классы риска открыты для подконтрольных лиц

Базой РОП является оценка рисков, призванная обеспечить понимание контролером уязвимости к риску проверяемого объекта. Как отмечалось выше, оценить риски не обязательно сложно (с применением электронных систем), но в любом случае оценка должна быть адекватной характеру и объему деятельности проверяемой организации (подразделения, участка работы). Например, РОП в государственном контроле проявится в том, что в отношении небольшого по размеру автономного учреждения надзорный орган при проверке может ограничиться самой простой процедурой оценки рисков. И напротив: к многофилиальному АУ будет применена более сложная, комплексная процедура оценки рисков.

Ниже в табличном виде дана примерная характеристика усиленной (ослабленной) проверки в зависимости от уровня риска.

Установление пороговых значений, меньшая частота мониторинга, использование автоматизированных систем

Получение и изучение дополнительной информации, использование ее для оценки риска

Получение меньшего объема информации и (или) проведение менее глубокой проверки, более поздняя по времени проверка

РОП В ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

РОП представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением объекта к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, а также установлен перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением РОП.

Для реализации РОП в госконтроле (надзоре) применяются следующие категории риска или классы опасности:

Классы (категории) опасности

Особенности осуществления мероприятий по контролю

Плановая проверка проводится один раз в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора)

Плановая проверка проводится не чаще одного раза в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора)

Плановые проверки не проводятся

Перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основываются на необходимости минимизировать причинение вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать установленную периодичность плановых проверок.

Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска учитывают тяжесть и вероятность потенциальных негативных последствий невыполнения обязательных требований. Оценка тяжести таких последствий проводится с учетом:

возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда;
возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев;
трудности преодоления возникших негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

При оценке вероятности негативных последствий несоблюдения лицом обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов государственного контроля (надзора) информация о результатах ранее проведенных проверок этого лица и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

В качестве иллюстрации внедрения РОП в государственном надзоре рассмотрим специфику контроля соблюдения трудового и налогового законодательства.

РОП В НАДЗОРЕ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

Постановлением Правительства РФ от 16.02.2017 № 197 установлены критерии разделения работодателей по группам риска. В зависимости от присвоенной категории риска плановые проверки в отношении работодателей проводятся со следующей периодичностью:

для категории высокого риска – раз в два года;
для категории значительного риска – раз в три года;
для категории среднего риска – не чаще чем один раз в пять лет;
для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в шесть лет.

В отношении работодателей, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Применяемая методика оценки потенциального риска оперирует таким понятием, как коэффициент устойчивости добросовестного поведения работодателя. При определении коэффициента учитываются численность работников, погибших и пострадавших в результате несчастных случаев (в расчете на 1 000 работающих в отрасли), сведения о задолженности по зарплате за предшествующий год, назначенные административные наказания и прочие факторы.

РОП В НАЛОГОВОМ КОНТРОЛЕ.

Пальму первенства в использовании РОП в нефинансовом секторе по праву можно отдать ФНС [2] . Точкой отсчета здесь стало принятие Концепции системы планирования выездных налоговых проверок (см. Приказ ФНС РФ от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@). С утверждением данной концепции критерии оценки рисков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных проверок, стали открытыми, что позволило налогоплательщикам снижать частоту этих проверок, демонстрируя ответственное поведение.

При использовании риск-ориентированного подхода периодичность и объем проверок зависят исключительно от масштабов рисков. Для потенциальных нарушителей это оборачивается повышенным контролем, а для добросовестных лиц – пониженным вниманием контролеров (вплоть до его отсутствия).

Развивая риск-ориентированный подход, налоговая служба разработала Порядок определения объема документов, подлежащих истребованию в разрезе кодов операций (см. Письмо ФНС РФ от 26.01.2017 № ЕД-4-15/1281@). В нем разъяснены особенности истребования документов при камеральной проверке деклараций по НДС. Например, если налогоплательщик заявит льготу по НДС в части образовательных услуг, камеральная проверка декларации по НДС будет проведена следующим образом:

Уровень налогового риска

Условия определения объема документов, подлежащих истребованию в разрезе кодов операций

Налогоплательщик имеет признаки организации, используемой для получения необоснованной налоговой выгоды, не имеет достаточных ресурсов (активов) для ведения соответствующей деятельности, не исполняет свои налоговые обязательства или исполняет их в минимальном размере

Обязательное истребование 40% документов во всех случаях

Налогоплательщик, не отнесенный в группу с высоким или низким налоговым риском

Истребуется 40% документов, если льгота заявлена впервые или предыдущая камеральная проверка выявила нарушения.

Истребуется до 10% общего объема документов при отсутствии нарушений при предыдущей проверке.

Истребуется до 5% документов при представлении формы типовых договоров и отсутствии нарушений при предыдущих проверках.

Документы могут не истребоваться, если заявлена одна и та же льгота в течение четырех налоговых периодов подряд и нарушений при этом не выявлено

Налогоплательщик ведет реальную финансово-хозяйственную деятельность, своевременно и в полном объеме исполняет свои налоговые обязательства перед бюджетом, обладает соответствующими ресурсами (активами), его деятельность может быть проверена плановым выездным налоговым контролем

Истребуется 40% документов, если предыдущая камеральная проверка выявила нарушения.

Истребуется до 10% общего объема документов, если льгота заявлена впервые.

Истребуется до 5% документов, если льгота заявлена впервые и при этом предоставлены формы типовых договоров.

Документы могут не истребоваться, если заявлена одна и та же льгота в течение трех налоговых периодов подряд без нарушений

РОП ВО ВНУТРЕННЕМ КОНТРОЛЕ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.

Во-первых, с учетом заявленной государственной политики в области надзора РОП выглядит более предпочтительным вариантом по сравнению с традиционной моделью контроля. Надзорные органы, применяя РОП, включают в критерии оценки рисков качество внутреннего контроля проверяемой организации. Если модели контроля совпадают, контролирующему органу проще убедиться в том, что перед ним добросовестный хозяйствующий субъект. В свою очередь, формирование мнения со стороны надзорных органов об АУ как добросовестном лице принесет учреждению снижение административной нагрузки.

Во-вторых, РОП оправдан для крупных многопрофильных автономных учреждений и (или) тех, которые обладают разветвленной филиальной сетью. Традиционный подход предполагает, что подразделения и филиалы будут проверены друг за другом в порядке очередности. Нерегулярность проверок трудно обосновать в рамках обычной модели контроля, в результате повышенный контроль применяется уже по факту происшествия (например, авария, кража, санкция от надзорного органа). РОП позволяет сформировать критерии частоты и глубины проверки, обнародовать их для своих структурных единиц и осуществить контроль преимущественно по отношению к неблагополучным филиалам, одновременно снижая внимание к образцовым подразделениям и не вызывая при этом обвинений в предвзятости.

Для примера построим карту рисков, взяв за основу два показателя: уровень потенциальных угроз и качество предупредительных мер. На первом этапе специалист службы внутреннего контроля выявляет угрозы и ранжирует их в зависимости от степени опасности (одним из критериев может служить размер потенциального ущерба в рублях). Далее оценивается качество предупредительных мер, на что, в частности, влияют профессионализм персонала, техника безопасности, наличие страховки. Затем заполняется тепловая карта риска. Если у учреждения есть крупный филиал с низким качеством менеджмента, он будет занесен в зону 3D (особый контроль), маленький благополучный филиал, соответственно, поместится в зоне 1A (отсутствие контроля).

Пресс-центр

Публикации о Росреестре

Что такое риск-ориентированный подход при организации государственного земельного надзора?

Риск-ориентированный подход предполагает снижение количества государственных проверок в зонах, где риск нарушений меньше. Таким образом, он должен снизить административную нагрузку на добросовестные предприятия. Суть данного подхода заключается в снижении рисков: контроль в зонах повышенного риска растет, а в более безопасных зонах – снижается или отсутствует. Это позволяет вовремя принимать необходимые меры там, где это необходимо, и в значительной мере экономить ресурсы. Таким образом, ресурсы распределяются неравномерно, в зависимости от риска, причем, это влияет как на частоту, так и на глубину проверок. Основная цель риск-ориентированного подхода – в оптимальном использовании трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении госконтроля, в снижении издержек для тех, кого контролируют, а также в повышении результативности проверок.

Управлением Росреестра по Омской области данный подход стал применяться с 2018 года – при проведении плановых проверок использования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями земельных участков. Установлены критерии отнесения объектов государственного надзора к определенной категории риска, периодичность проведения плановых проверок в зависимости от присвоенной категории риска.

Введены 3 категории риска: средняя, умеренная и низкая. В отношении земельных участков, отнесенных к средней категории риска, устанавливается периодичность проведения плановых проверок не чаще чем 1 раз в 3 года. Периодичность проведения плановых проверок для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, – не чаще чем 1 раз в 5 лет. Срок проведения плановых проверок – не более 17 рабочих дней. В отношении земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

По запросу юридического лица или индивидуального предпринимателя Управление в срок, не превышающий 15 дней со дня поступления запроса от правообладателя, направляет такому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю информацию о присвоенных категориях риска земельным участкам, которые используются ими, а также сведения, на основании которых данные земельные участки были отнесены к определенным категориям риска.

Постановлением Правительства РФ от 07.08.2017 № 943 установлены критерии отнесения земельных участков, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, правообладателями которых они являются, к определенной категории риска при осуществлении государственного земельного надзора:

- к категории среднего риска относятся земельные участки, предназначенные для захоронения и размещения твердых бытовых отходов, размещения кладбищ, и примыкающие к ним земельные участки, и земельные участки, предназначенные для гаражного или жилищного строительства;

- к категории умеренного риска относятся земельные участки, граничащие с землями или земельными участками, относящимися к категориям земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов, а также земель запаса; участки, относящиеся к категории земель населенных пунктов и граничащие с землями или земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения; участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения; участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель населенных пунктов.

- к категории низкого риска относятся все иные земельные участки, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Читайте также: