Высшие административно судебные учреждения империи построенные по отраслевому принципу
Обновлено: 23.04.2024
XIX столетие – завершающий этап тысячелетней истории России, последний век самодержавного управления на началах абсолютизма, который достиг своего апогея. Самодержавие олицетворяло и выражало интересы дворянской империи. Это определяло его консервативную природу, обусловленную стремлением уберечь Россию от государственно-управленческих новаций Запада (конституции, разделения властей, парламента, правового устройства управления). Однако сложившаяся историческая ситуация усиливала необходимость радикальной реорганизации системы управления.
В России в первой половине XIX в. шел поиск путей совершенствования государственного управления. Столкнулись традиционалистская и модернистская концепции отношения к судьбе управления.
Сторонники традиционализма исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить основу самодержавного управления – абсолютизм, допускали как вынужденные отдельные административные изменения, но с сохранением незыблемости строя.
Сторонники модернизации России предлагали осуществить либерализацию власти и управления на конституционных началах, учредить выборные представительные органы, обеспечить многосословность в управлении.
Как изменялось состояние государственного управления, насколько адекватным оно было потребностям и возможностям исторической ситуации первой половины XIX века?
Для россиян XIX век начался с дворцового переворота, гибели Павла I и прихода на престол Александра I (1801-1825). По своим взглядам он был умеренным либералом. Была восстановлена упраздненная Павлом I традиция рассмотрения крупных вопросов внутренней и внешней политики, проектов преобразований в кругу доверенных государственных мужей.
Заметным явлением в поисках эффективного механизма управления стало стремление императора опереться на силу закона, его верховенство. Закладывалась тенденция единства закона и управления, упорядочения законодательства, придания самодержавному управлению законной формы.
Являя собой высший орган суда и надзор, Сенат должен был утверждать законность во всех исполнительных структурах управления. Реформа Сената, изменение его функций на протяжении первой половины XIX в. были направлены на усиление самодержавного управления. Не был реализован проект разделения Сената на Правительствующий и Судебный (М.М. Сперанский, 1811). Роль Сената в управлении ограничивали Собственная его императорского величества канцелярия, Комитет министров, а также создаваемые по важным государственным вопросам чрезвычайные органы. Постепенно Сенат превратился в высшее судебное учреждение.
Министерской системе управления присущи такие основные черты, как единоначалие, персональная ответственность, исполнительность, строгая ведомственная подчиненность по вертикали, четкие рамки отраслевого управления, конкретность функций и др.
Во-первых, в нем подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I.
Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответствующее устройство.
В-третьих, государственными делами должны были управлять восемь министерств.
В-четвертых, каждое министерство, согласно манифесту, ведало определенной частью государственных дел, а все вместе они должны обеспечивать единство управления.
В-пятых, министры назначаются императором, представляют через Сенат ежегодные письменные отчеты.
В-шестых, Сенату надлежало рассматривать деятельность министров, представлять доклады императору.
Возвеличивание императорской власти, усиление роли законности, реорганизация Сената, создание министерств составили первый период административных реформ Александра I. Второй период связан с деятельностью М.М. Сперанского. С 1807 г. он являлся статс-секретарем и ближайшим советником Александра I.
Разрабатывая план государственных преобразований, М.М. Сперанский надеялся на радикально-эволюционный путь развития России с помощью преобразования всех составных частей и уровней управления. Предлагалось следующее.
1. Сохранить монархическое правление. Монарх – глава государства, носитель державной власти.
2. Создать при монархе Государственный совет как особое высшее законосовещательное учреждение (рис. 1).
3. Сочетать с верховенством монарха разделение ветвей власти. Составить управление из трех вертикалей учреждений – законодательных, исполнительных, судебных, имеющих выборный характер.
Законодательная вертикаль: а) волостная дума – из всех земельных собственников волости и депутатов от государственных крестьян (по одному от 500 душ), выбирающая волостное управление и депутатов в уездную думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездное правление и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая губернское правление и депутатов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий− стоит во главе вертикали.
Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти – министры, назначаемые монархом; б) губернатор – в губернии, назначаемый монархом, и при нем губернское правление; в) вице-губернатор, назначаемый сверху, и при нем областное правление; г) уездный начальник с канцелярией − глава администрации, назначаемый сверху; д) волостной начальник – глава администрации, назначаемый сверху.
Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией – Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами, при выборности судей.
Государственный совет призван был объединять деятельность трех управленческих вертикалей и тем самым обеспечивать законность и единство государственного управления при верховной власти монарха, представлять ему на утверждение все рассмотренные Государственной думой и Государственным советом проекты.
4. Ввести в закон понятия политических и гражданских прав. Политические права предоставляются тем, кто имеет недвижимую собственность. Таким образом, возможность влиять на систему власти появилась не только у аристократии, но и у средних слоев общества.
5. Провозглашалась идея правового государства: правит закон, а не люди.
М.М. Сперанский намеревался обеспечить эффективность государственного управления через сочетание монархического и выборного представительства сословий в государственном управлении, разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной вертикалей власти, разумное законодательство. Планы М.М. Сперанского вызвали сопротивление консерваторов, да и Александр I охладел к либеральным идеям. Однако по плану М.М. Сперанского был создан Государственный совет (1.01.1810) – высший законодательный орган при императоре. Члены Госсовета и председатель назначались императором. Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии; комиссии составления законов; государственную канцелярию с госсекретарем. Первым госсекретарем был М.М. Сперанский. Однако Госсовет не стал единственным органом законотворчества. Многие законопроекты утверждались царем, минуя Госсовет, по докладам председателя Комитета министров, председателей различных советов и комитетов. Идея введения в России законного правопорядка на практике приходила в противоречие с укоренившимся традиционным произволом российского абсолютизма.
В 1812 г. учрежден Комитет министров с особой властью по всем делам государственного управления на время отсутствия императора в столице. В состав Комитета входили представители департаментов Госсовета, министры, чины министерских управляющих структур. Председатель Государственного совета стал одновременно и председателем Комитета министров. Комитет имел характер совещания монарха с доверенными высокопоставленными чиновниками по вопросам согласования действий нескольких министерств.
Административные реформы 1801−1812 гг. повлияли на состояние высшего и центрального управления, способствовали проявлению ведомственно-линейного принципа, централизации управления. Оформилась исполнительная власть, появился зародыш будущей законодательной власти. Хотя вся система государственного управления была замкнута на императоре, а законодательной власти как самостоятельной сферы политической деятельности еще не существовало, Россия сделала новый шаг к разделению властей.
Послевоенная волна либерализма обернулась дарованной Александром I конституцией Царству Польскому. Этот факт рассматривался как первый шаг к дарованию конституционного устройства самой России. Проект российской конституции был разработан Н.Н. Новосильцевым и П.А Вяземским (1820) и предусматривал федеративное устройство государства, создание парламента, разделение административной власти и суда. Однако проект не был обнародован.
Крах государственного либерализма привел к противопоставлению правительству радикального крыла дворянской оппозиции. В качестве альтернативы самодержавию идеологи декабристов П. Пестель и Н. Муравьев выдвинули проекты конституций России, в которых использовали некоторые идеи М. Сперанского.
Николай I, сменив Александра I на престоле, сурово расправился с носителями идей радикального изменения правления и управления обществом, объявил преступной идею конституции, всесословного представительства во власти, сосредоточил все рычаги управления в своих руках, придал государственному управлению ярко выраженный политический характер.
В качестве главной задачи Николай I поставил сохранение самодержавия. Была усилена личная роль монарха в государственном управлении. Он сосредоточил в своих руках через высшие и центральные органы распорядительные и исполнительные функции, установил мелочную опеку над органами местного управления. Ключевым органом в государственной структуре стала Собственная е.и.в. канцелярия, которая возглавила законодательство и всю систему управления. Здесь и в специальных комитетах разрабатывались законопроекты. Роль Государственного совета была принижена. Законы принимались и помимо него.
В 1826−1842 гг. была изменена структура канцелярии, создано 6 постоянных и несколько временных отделений по сферам государственной жизни, через которые император непосредственно управлял государственным аппаратом. Фактически он стоял над всей системой управления. Это создавало параллелизм в работе высшего и центрального управления, принижало значение и ответственность последнего.
Второе отделение обобщало, кодифицировало законодательство.
Третье отделение вело политический сыск, следствие, жандармерию, негласный контроль над всем государственным аппаратом, являлось органом внесудебной расправы.
Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими функциями над благотворительными и учебными заведениями.
Пятое отделение было создано специально для реформирования управления государством (1836). Оно упорядочило крестьянское самоуправление (на рубеже 30 − 40-х гг.).
Шестое отделение разрабатывало административные реформы для Кавказа.
Собственная е.и.в. канцелярия стала орудием абсолютистского управления.
При Николае I была проведена уникальная систематизация законов. Второе отделение Собственной е.и.в. канцелярии при участии М.М. Сперанского проработало более 30 тыс. документов. В 1832 году завершена публикация свода законов Российской империи. В отдельные тома были объединены законы о высшем, центральном и местном управлении. Родилась система российского права, составившая основу государственного управления.
Реорганизованное в первой половине XIX в. центральное управление просуществовало с небольшими изменениям вплоть до 1917 г.
Высшее и центральное управление в первой половине XIX в.
5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената – высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.
5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената – высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.
5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.
Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.
После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.
В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.
С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.
В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц.
В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).
В 1872 г. в составе Сената было создано "Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - высший политический суд России.
К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.
В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.
Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен.
Читайте также: