Основания отграничения от иных видов экспроприации частной собственности

Обновлено: 24.04.2024

Изучение специальной литературы по исследуемой теме показывает, что среди ученых отсутствует одинаковое понимание в терминологическом обозначении принудительных форм изъятия иностранной собственности.

Говоря о понятиях "национализация", "экспроприация", "реквизиция", "конфискация", необходимо верно определить правовое содержание данных определений. Юридическая природа их неодинакова, поскольку речь идет о различных методах ограничения и аннулирования права собственности. Но все эти понятия объединяет одно юридическое содержание: лицо, осуществляющее инвестиционную деятельность в условиях чужого государства, не добровольно, а вынужденно лишается своих капиталов и дивидендов.

В самом общем виде под национализацией понимается изъятие имущества, находящегося в частной собственности, и передача в собственность государства. Право любого государства на принудительное изъятие иностранных инвестиций, частной собственности, принадлежащей иностранным физическим и юридическим лицам, вытекает из такого общепризнанного принципа международного права, как суверенитет государства*(408).

Тем более эта проблема однозначно ложится на международно-правовую плоскость, когда затрагиваются интересы другого государства или юридических и физических лиц другого государства.

С точки зрения прямая национализация означает полное принудительное изъятие собственности иностранного инвестора в ходе осуществления инвестиционной деятельности на территории чужого государства, как правило, по политическим соображениям. Эти меры могут сопровождаться установлением окончательного государственного контроля над экономикой страны и включают иногда захват всех средств производства, находящихся в частной собственности. В случае прямой национализации отрасли промышленности государство стремится реорганизовать определенную отрасль путем изъятия частных предприятий в отрасли и установления государственной монополии (например, национализация медной промышленности в Чили и нефтяной - в Иране).

Поскольку иностранная инвестиционная деятельность напрямую зависит от конкретной земельной территории, изъятие государством земель в значительных масштабах также наносит большой ущерб иностранному инвестору. Изъятие в специальных целях в соответствии с определением Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) предусматривает, что зарубежная фирма, господствующая на рынке или в отдельной отрасли производства, или отдельном участке земли, например, необходимом для строительства дорог и коммуникаций, является целью национализации.

В специальном материале, подготовленном ЮНКТАД, обозначены следующие виды изъятия: прямая национализация, прямая национализация отрасли промышленности, изъятие в специальных целях, ползучая национализация.

Известны случаи, когда в ходе переговоров между уступающим свое право частным собственником (цедентом) и публичным образованием (цессионером) достигается консенсус о переходе собственности частного лица государству. В данном случае переход права собственности из частного сектора в государственный не связан с международным правом.

Институт принудительного изъятия иностранной собственности, исторически возникнув и развиваясь в рамках национальной юрисдикции, сразу оказался объектом внимания международного права в силу особой его юридической природы. С одной стороны, принудительный переход права собственности, иностранной или своей, национальной, в государственный сектор не является проблемой международного права. Условия проведения национализации определяются не международным правом, а внутригосударственным. В принципе, международное право не регулирует и не может регулировать отношения прав собственности, возникающие между государством и частными физическими и юридическими лицами.

Однако, с другой стороны, переход права собственности, даже если это касается государства и его юридических и физических лиц, тем не менее может подпасть под действие международного права в том случае, если условия перехода собственности приобретают международно-правовой характер в силу заключенного международного универсального, регионального, двустороннего договора.

Например, национализация или реквизиция Россией частного предприятия, принадлежащего российским юридическим и физическим лицам, которые имеют национальное происхождение, может стать международно-правовой проблемой в силу того, что Российская Федерация является участницей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а эта Конвенция в Первом дополнительном протоколе к ней защищает право собственности, включая случаи действия государства против своих граждан.

Бесспорно, что национализация возможна лишь в случае его соответствия конкретной норме действующего в момент акта национализации закона. В противном случае это является не чем иным, как актом насилия, произвола и причинения ущерба. Любые принудительные меры в отношении иностранных инвестиций не должны носить дискриминационного характера, т.е. они не должны проводиться выборочно с учетом национальности капитала.

В мировой практике применяются различные формы национализации. Полная или сплошная национализация крупной и средней частной собственности, в том числе принадлежавшей иностранному капиталу, была проведена Советской Россией в 1918 г. Такого рода государственные мероприятия по принудительному изъятию крупной и средней промышленности сопровождали так называемые народно-демократические революции в странах Восточной Европы после завершения Второй мировой войны.

Выборочные акты национализации отраслей экономики или отдельных крупных объектов были проведены в Мексике в 1938 г. (нефтяная промышленность), в Египте в 1956 г. (Суэцкий канал), во Франции в 1982 г. (банковская система). В Англии после Второй мировой войны были национализированы угольная, сталелитейная и другие отрасли.

При данном виде национализации может возникнуть вопрос о нарушении государством принципа недискриминации в отношении инвесторов какого-либо государства или конкретного инвестора.

Такая национализация была проведена на Кубе после отмены США в 1960 г. импортной квоты на кубинский сахар; национализация как альтернатива банкротству; национализация как следствие перерастания временных мер, ограничивающих деятельность инвестора, в постоянные.

Примером такой национализации является вмешательство правительства Кубы в деятельность Кубинской телефонной компании. Собственность иностранного инвестора была взята под контроль в марте 1959 г. и, несмотря на заявления правительства о том, что данная мера временная и не является национализацией, в июле 1960 г. Кубинская телефонная компания была национализирована декретом правительства; национализация определенной доли иностранного инвестора (обязанность иностранного инвестора передать в государственную собственность определенный процент в уставном капитале предприятия).

"Экспроприация есть принудительное возмездное отчуждение или ограничение прав, которое производится государственной властью ввиду общеполезной цели"*(409), - эти слова великого русского дореволюционного цивилиста Г.Ф. Шершеневича, автора фундаментального учебника по гражданскому праву начала XX в., и сегодня не потеряли своего значения. Более того, они лаконично, но в то же время емко раскрывают юридическую суть исследуемого понятия.

Думается, будет правильно поставить знак равенства между понятиями "национализация" и "экспроприация", поскольку они подразумевают одну и ту же форму принудительного изъятия иностранной собственности. Чаще в западных источниках применяется слово "экспроприация", которое переводится с английского языка как "отчуждение", "конфискация имущества", хотя в отечественных правовых источниках вообще не употребляется термин "экспроприация".

Например, в Сеульской конвенции об учреждении многостороннего агентства по гарантиям инвестиций от 11 октября 1985 г.*(410) говорится об экспроприации или аналогичных мерах, что включает "любое законодательное действие или административное действие или бездействие, исходящее от принимающего правительства, в результате которого владелец гарантии лишается права собственности над своим капиталовложением, контроля над ним или имущественного дохода от такого капиталовложения, за исключением общепринятых мер правительствами с целью регулирования экономической деятельности на своей территории". Такая же терминология применяется в Руководстве по регулированию прямых инвестиций, разработанных под эгидой МБРР*(411).

Термин "экспроприация" по-разному трактуется в ДИД. Обычно применяется следующая формула: национализация, экспроприация или иные меры, равные по последствиям национализации или экспроприации. Такая формула использована, например, в ДИД Российской Федерации с Данией, Швецией, Венгрией, Албанией, Китаем, Германией, Японией. В статье 6 ДИД Российской Федерации со Швейцарией предусмотрено альтернативное использование двух критериев: ". меры по экспроприации, национализации или иные меры, имеющие ту же природу или те же последствия, в отношении капиталовложений, принадлежащих инвесторам. ".

Для определения экспроприации важнейшими являются критерий последствий и критерий природы мер принимающего государства*(412). Содержание критерия природы - это волевое, одностороннее действие суверена - акт принимающего государства, но не субъекта Федерации*(413).

Критерий последствий означает, что принудительная мера изъятия может осуществляться де-юре и де-факто. Внутреннему законодательству России известна только национализация де-юре, в результате которой могут наступить два разных результата. В первом случае законный владелец лишается имущества по решению суда в случаях и по основаниям, установленным федеральным законом или международным договором, что не влечет прекращения права собственности. Во втором случае право собственности на имущество прекращается по решению суда в случаях и по основаниям, установленным федеральным законом или международным договором для государственных нужд, что квалифицируется согласно ч. 3 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ как национализация. Так как ст. 213 Гражданского кодекса РФ установлена множественность субъектов государственной собственности, то результатом национализации может быть передача имущества не только в собственность Российской Федерации, но и в собственность субъектов Федерации.

В отличие от внутреннего российского законодательства практике международных договоров Российской Федерации известна экспроприация де-факто.

Приведем для сравнительного анализа определения экспроприации де-факто, использованные в ДИД Российской Федерации:

1) ДИД с Италией - "меры, имеющие аналогичные последствия полной или частичной национализации, экспроприации, реквизиции де-юре или де-факто";

2) ДИД со Швейцарией - "налоги, вводимые принимающим государством, в тех случаях, когда такие налоги будут аналогичны по своим последствиям экспроприации";

3) ДИД с США - налоги, вводимые принимающим государством, когда такие налоги:

а) будут аналогичны по своим последствиям экспроприации либо отразятся на выполнении инвестором своих обязательств;

б) отразятся на соблюдении и выполнении условий договора о капиталовложении или разрешения, выдаваемого в связи с капиталовложением органом, ведающим иностранными капиталовложениями.

Изучение арбитражной практики показывает, что независимо от того, предоставляется ли инвестору законодательством принимающего государства защита от экспроприации де-факто, международный арбитраж в каждом случае по своему внутреннему убеждению, на основе критерия последствий и критерия природы мер решает вопрос о наличии или отсутствии экспроприации.

Хотя в современной теории и практике правового регулирования иностранных инвестиций более весомое значение приобретают вопросы о так называемой косвенной, ползучей экспроприации (национализации), экспроприации de facto или мерах, соответствующих экспроприации.

В соответствии с международным правом лишение или изъятие собственности может произойти путем вмешательства государства в процесс использования собственности, даже когда с юридической точки зрения право собственности не затрагивается. В данном случае, по мнению арбитров, собственность была экспроприирована, когда наступил эффект мер, принятых государством. Иными словами, когда в результате осуществления принимающим государством суверенных мер собственник был лишен возможности эффективного использования своих активов.

В этой связи интересным представляется Гарвардский проект Конвенции о международной ответственности государств за ущерб, причиненный иностранцам. В понятие "косвенное изъятие" ст. 10 (3а) Гарвардского проекта включает "любое такое неразумное вмешательство в использование. собственности".

Что касается реквизиции, то это принудительная мера по изъятию имущества у собственника в государственных или общественных целях с выплатой собственнику стоимости имущества. Реквизиция по закону должна носить временный характер. Эта форма принудительного изъятия проводится при стихийных бедствиях, авариях, эпидемиях и при других чрезвычайных обстоятельствах. Реквизиция осуществляется по решению государственных органов. Как национализация, так и реквизиция должны сопровождаться выплатой компенсации иностранному инвестору.

С точки зрения российского права конфискация несет на себе другую юридическую сущность. Она рассматривается как санкция за совершение преступления или иного правонарушения. В предусмотренных законом случаях общегражданский, арбитражный суд или другой государственный орган выносит решение о безвозмездном изъятии имущества. Конфискация может применяться как мера административной либо гражданско-правовой ответственности. В уголовном законодательстве конфискация ранее применялась как дополнительная мера наказания за особо тяжкие преступления.

В международном инвестиционном праве термин "конфискация" следует применять для обозначения нелегальной национализации (экспроприации) или восстановления нарушенных имущественных прав в соответствии с нормами международного права.

Определенные трудности вызывают отграничения национализации от реквизиции и конфискации. Современное представление о национализации основано на сугубо национальных регалиях и не учитывает международного опыта. Бытует мнение, что реквизиция и конфискация представляют собой две разновидности национализации: реквизиция - это возмездная национализация, а конфискация - безвозмездная. В действительности национализация четко отличается от конфискации, по крайней мере, по признакам возмездности. Ибо конфискация действительно представляет собой безвозмездное изъятие имущества из частной собственности в собственность государственную. Ничего подобного в случае национализации быть не может, если иное не будет предусмотрено специальным законом. Согласно общему правилу национализация не влечет обременения права государственной собственности на национализированное имущество какими-либо правами требования бывшего собственника. Наконец, правовое регулирование реквизиции осуществляете специальным законом*(414).

Категории "национализация", "экспроприация", "реквизиция" "конфискация", встречаемые в двусторонних международных договорах о поощрении и взаимной защите капиталовложений, носят в определенной степени собирательное значение, так как под этими мерами подразумевается не только сам факт национализации, но также действия государства, которые могут рассматриваться как фактически осуществленная национализация или экспроприация, например замораживание счетов, запрет перевода инвестиции в иностранной валюте за рубеж и т.д.*(415)

Экспроприация — принудительное отчуждение частных имуществ, временное их занятие, установление сервитутов или ограничение прав на них в интересах общественной или государственной пользы. Когда настоятельная государственная или общественная потребность (проведение дорог, постройка необходимых для государственных или общественных целей зданий, постройка крепостей, производство военных упражнений, для организации того или иного предприятия государственной или общественной пользы, хотя бы и руководимого частными лицами, и т. п.) не может быть удовлетворена без помощи определенного частного имущества, тогда с разрешения подлежащих органов власти и при соблюдении установленных в законе условий происходит Э. частного недвижимого или движимого имущества. Более точное отграничение понятия Э. от других видов вторжения государственной власти в частную сферу является спорным. Относится ли, напр., к Э. захват съестных припасов, за определенное вознаграждение, для продовольствия армии, лошадей для перевозки военных орудий и кавалерии, уничтожение зачумленных и вообще больных животных или зараженного имущества частных лиц? Здесь имеется налицо и принудительное отчуждение, и вознаграждение, но одни из этих случаев могут быть подведены под понятие государственной повинности, в других нет одного из признаков Э. — перехода собственности на отчужденный предмет к государству или общественному учреждению. Суживать в настоящее время понятие Э. едва ли целесообразно; случаи необходимости принудительного отчуждения в настоящее время все увеличиваются, и институту Э. предстоит все большее и большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому и понятие о нем должно быть установлено в более общих признаках.

История Э. Институт Э. растет по мере роста потребностей, удовлетворению которых он служит. Из истории Греции известны лишь отдельные случаи Э., напр. принудительная покупка у частных лиц рабов, оказавших особые услуги государству. В Риме область применения ее, по-видимому, была шире. Обширные общественные сооружения вроде водопроводов, клоак, виадуков и т. п. требовали принудительного отчуждения. Тем не менее, развитого права Э. Рим не знал; потребность удовлетворялась отдельными правительственными актами и еще чаще — добровольными соглашениями с гражданами-членами народных собраний, одобрявших предприятия. Отдельные случаи обязательной уступки земли под публичную дорогу и т. п. были, впрочем, регулированы и законом. В императорское время появляются уже конституции, касающиеся отчуждения; значение в выработке общего права экспроприации имеет, напр., конституция имп. Феодосия, Аркадия и Гонория 393 г. В средние века, при господстве ленного права и признании верховной собственности на землю за королем, вопрос об Э. мог возникать лишь в исключительных случаях. Отдельные случаи Э. определеннее выступают в городах, где частная собственность развивается гораздо раньше. По мере роста государства и все большего участия его органов в организации государственного и общественного хозяйства, с одной стороны, а с другой — по мере развития частной собственности случаи Э. учащаются, выясняются ее принципы и устанавливается, хотя и медленно, ее теория. Попытки глоссаторов выяснить смысл Э. являются очень недостаточными; для них, напр., неясна была еще необходимость уплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество. Первая обстоятельная теория Э. принадлежит Гуго Гроцию, обосновывавшему ее на понятии dominium eminens, состав и содержание которого были в последующее время предметом больших споров. В половине XVIII в., в баварском кодексе мы находим принципиальное законодательное признание того, что никто не может быть принужден к продаже своего имущества, за исключением случаев отчуждения по распоряжению административной власти, в интересах общего блага. С этого времени развитие института Э. идет быстрыми шагами; в XIX стол. Э. становится почти обыденным явлением, и ее теория прочно вырабатывается.

2) Предварительные разыскания о необходимости Э. и установление ее плана. Для суждения законодательных и правительственных органов о необходимости Э. важны объективные данные о поводах, вызывающих Э., и о составе и положении имуществ, подлежащих Э. Организация расследования относящихся сюда вопросов составляет предмет большого внимания законодательств. Во Франции признание общеполезности предприятия может состояться только после предварительной анкеты, имеющей целью выяснение общего направления работы, наиболее существенных ее составных частей и приблизительного подсчета расходов. Эти предварительные сведения выставляются в местах, где предполагается произвести Э., с тем чтобы заинтересованные лица могли предъявить свои возражения. Затем проект препровождается в комиссию из 9—13 членов, назначаемых префектом из местных землевладельцев, торговцев и хозяев промышленных предприятий. Эта комиссия, запросив мнения компетентных лиц, со своим заключением передает все дело в министерство публичных работ. Составленный таким образом план работ служит основанием для получения законодательного утверждения предприятия. В Англии в случаях Э., производимой как специальными законодательными актами, так и приходскими советами, производится предварительное дознание относительно общеполезности предприятия, его плана, расходов и подлежащих отчуждению имуществ. В этом дознании имеют право участвовать все заинтересованные лица с целью поддерживать или опровергать необходимость предприятия и целесообразность установленного плана. В Пруссии дознание производится административным порядком, но должностные лица прибегают также к анкете с целью всестороннего обсуждения оснований предполагаемой Э. Характерной особенностью постановлений западных законодательств об Э. является то, что законодательными или административными органами управления, которым предоставлено право утверждения Э., разрешение на нее дается в виде общего предписания, без определения состава всех подлежащих отчуждению имуществ. Окончательное составление плана Э. служит предметом последующей деятельности местных органов. Во Франции для этого установлена вторая анкета, имеющая главной целью обеспечить интересы собственников предоставлением им возможности возражений против включения их владений в план отчуждения. План владений сообщается во всеобщее сведение. Поступившие возражения передаются на рассмотрение особой комиссии, состоящей, под председательством супрефекта, из четырех членов департаментского или окружного совета, мэра общины, где состоят имения, и одного из техников, которому поручено производство работ. Постановление этой комиссии в случае новых возражений поступает на рассмотрение министра публичных работ. В Пруссии по утверждении Э. правительственным актом план ее точно так же сообщается во всеобщее сведение; против него заинтересованными лицами могут быть сделаны возражения; решение постановляется особой административной комиссией и может быть обжаловано министру. В Англии при Э., совершаемой по постановлению органов самоуправления, происходит всестороннее дознание, в котором могут участвовать все заинтересованные лица. Решение разногласий принадлежит особому местному правительственному органу (Local government board), который может произвести новое дознание и в зависимости от его результатов утверждает или отвергает предположенный план Э. Начала французского права лежат, таким образом, в основании всех указанных законодательств. Особенностью Франции является то, что здесь требуется еще утверждение Э. судом, рассматривающим законность всех подготовительных действий. Против участия суда в этой стадии производства в литературе возражают, что оно могло бы иметь цену лишь в том случае, если бы оно требовалось охраной интересов частных лиц и, следовательно, по их жалобе. Поскольку интересы собственника требуют такой защиты, она и дается всеми законодательствами, а именно при спорах о размере вознаграждения; требование поверки каждой Э. судом независимо от жалоб сторон излишне.

3) Определение вознаграждения за отчуждаемые имущества представляет наиболее трудный вопрос в деле Э. Организация оценки отчуждаемых имуществ и принципы их оценки были теми пунктами, около которых сосредоточивалась и теперь сосредоточивается борьба затрагиваемых Э. групп населения. Заинтересованные в высшей цене за отчуждаемое имущество собственники недвижимостей всегда отстаивали такой состав местных комиссий, при котором они могли бы оказывать влияние на повышение оценки. Отсюда, между прочим, борьба против судебного порядка оценки. Судам противопоставляют или особые административные комиссии, или комиссии экспертов. Однако как ни важно участие экспертов в оценке и какие бы преимущества ни имели административные оценочные комиссии, в настоящее время повсеместно признана необходимость участия суда или отдельных его органов, по крайней мере в качестве инстанции, в которую могут быть приносимы жалобы на оценку указанных учреждений. Таким образом, во Франции установление цены совершается особым составом присяжных (жюри), которые избираются в количестве 36—72 человек на один год из лиц, имеющих избирательный голос и постоянное местожительство в округе, и назначаются для каждой сессии в количестве 20 человек высшей судебной инстанцией местности. Председателем жюри является местный судья. Вопрос о вознаграждении обсуждается публично в присутствии сторон. В постановлении окончательного решения судья не участвует; оно подлежит обжалованию лишь в кассационном порядке. В Пруссии оценка производится, с участием экспертов и всех заинтересованных лиц, той же самой административной комиссией, которая устанавливает план отчуждения; но решения этой комиссии подлежат обжалованию в общем судебном порядке. В Австрии, если заинтересованные стороны не приходят к соглашению относительно цены отчуждаемого имущества, последняя устанавливается путем судебного иска. То же или нечто подобное установлено и в других немецких законодательствах.

5) Что касается лиц, которым вознаграждение должно быть уплачено, то на первом месте стоят собственники имений, но само собой разумеется, что и все потерпевшие умаление или потерю своих частных прав, связанных с отчужденным имением, третьи лица имеют право на вознаграждение (обладатели вещных сервитутов, арендаторы и наниматели, залогоприниматели и т. д.). Вопрос состоит здесь только в том, получают ли эти лица вознаграждение от собственника, из уплаченной ему суммы или они имеют самостоятельное право требовать вознаграждение от хозяина предприятия, в пользу которого отчуждение совершается. В литературе управомоченными считают иногда обладателей вещных сервитутов и залогопринимателей, но не арендаторов и нанимателей. Французский закон устанавливает для каждого заинтересованного лица самостоятельное право на вознаграждение; прусский дает право на самостоятельное вознаграждение лишь в том случае, если третьи лица не имеют возможности получить его от собственника или получают его в недостаточном размере.

Читайте также: