Какими нормативными актами регулируется правовой режим приграничных территорий в земельном праве

Обновлено: 17.05.2024

Панфилова Мария Романовна - преподаватель кафедры правоведения Оренбургского госуниверситета.

См.: Декрет о земле от 27 октября 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.

Необходимо отметить, что в законодательстве советского периода не было и не могло быть упоминания о землях приграничных территорий. Дело в том, что этот вид земель в Земельном кодексе РФ 2001 г. упоминается только в связи с невозможностью их приобретения в собственность иностранными лицами. С учетом того, что Декретом о земле вся земля была объявлена государственной собственностью, а значит, не могла находиться ни в чьей собственности, кроме государственной, мы можем отследить только правовое регулирование земель обороны, которые составляют значительную часть земель, входящих в приграничные территории.

Советской властью 28 мая 1918 г. был принят Декрет об учреждении пограничной охраны, который впервые дал определение пограничной (приграничной) полосы, понимаемой как пространство от пограничной черты до расположения застав первой линии и семиверстное пространство от этих застав внутрь Республики. На погранохрану возлагались обязанности по наблюдению, "чтобы вдоль всей черты границы был свободен проезд в 6 аршин шириною, потому все строения, пашни и огороды должны находиться в некотором от границы расстоянии" .

См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 64.

Первым общесоюзным документом, определившим правовой режим всех категорий земель, явились Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. В них вводилось понятие земель специального назначения, которыми признавались земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий, общественных организаций для их специальных целей несельскохозяйственного характера (для нужд обороны, транспорта, фабрик и заводов, горных разработок).

См.: СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 642.

В 1921 г. были приняты два важных документа, завершивших правовое оформление режимных мероприятий по охране государственной границы Советской России на этапе ее становления, а именно: "Инструкция частям ВЧК, охраняющим границы РСФСР" от 15 февраля и "Положение об охране границ РСФСР" от 10 июля.

В дальнейшем изменения правового режима приграничных земель касались только их размеров. Так, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 июля 1934 г. "О въезде и проживании в пограничной полосе" и "Проектом Устава пограничной службы НКВД (УПС - 40)" вдоль государственной границы, прежде всего в районе Балтийского побережья, вводилась 10-километровая пограничная полоса.

В середине 1946 г. 10-километровая береговая пограничная полоса была отменена. Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1946 г. "О запретной пограничной зоне и береговой пограничной полосе в пределах Карело-Финской ССР, Эстонской ССР, Латвийской ССР, Литовской ССР, Белорусской ССР, Украинской ССР, Молдавской ССР, Мурманской, Ленинградской и Южно-Сахалинской областей" была установлена двухкилометровая пограничная полоса на северо-западных, западных и дальневосточном участках границы. Были также определены размеры пограничных полос, переданных в полное распоряжение пограничных войск .

См.: Постановление Совета Министров СССР от 29 июня 1946 г.

С принятием Основ земельного законодательства СССР 1968 г. земли обороны были включены в категорию земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения. Особенности же в правовом режиме данных земель предусматривались Положением "Об охране государственной границы Союза Советских Социалистических Республик", утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г. Согласно Положению в интересах охраны государственной границы на сухопутной и водной территории СССР Советом Министров СССР или по его поручению Советами Министров союзных или автономных республик в необходимых случаях устанавливаются пограничная зона и пограничная полоса. Пограничная зона устанавливается, как правило, в пределах территорий района, города, сельского, поселкового совета депутатов трудящихся, прилегающих к государственной границе. Ширина пограничной полосы не должна превышать двух км от линии государственной границы. В пограничной полосе, а также полосе местности между границей и линией инженерно-технических заграждений пограничных войск производство сельскохозяйственных и иных работ возможно только со специального разрешения пограничных войск.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. N 34. Ст. 1018.

Первый в истории Советского государства Закон СССР "О государственной границе СССР" был принят в ноябре 1982 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР. Закон определил государственную границу СССР как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы территории СССР - суши, вод, недр, воздушного пространства.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. N 48. Ст. 891.

Вызывает интерес определение Законом пограничной зоны и пограничной полосы. Согласно ст. 22 пограничная зона устанавливалась, как правило, в пределах территории района, города, поселка, сельсовета, прилегающей к государственной границе СССР или к охраняемому пограничными войсками побережью моря. В состав пограничной зоны, там, где она устанавливается, включаются также территориальные воды СССР, внутренние воды СССР, советская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов и расположенные в этих водах острова.

Пограничная зона по своей ширине на разных участках границы различалась и зависела от политических, экономических факторов, плотности населения и т.д. Более того, она не всегда совпадала с административными границами районов или сельских советов. Перечень административных районов, городов, поселков и сельских советов, входящих в пограничную зону, определялся советами министров союзных республик и публиковался в специальных постановлениях. Кроме того, статья определяет правовое положение пограничной полосы, которая устанавливалась непосредственно вдоль государственной границы СССР на ее сухопутных участках или вдоль берегов пограничных рек, озер и иных водоемов. Ширина пограничной полосы на разных участках границы СССР была различна, однако она не должна была превышать двух км от линии государственной границы на суше или от берегов пограничных рек и озер. В пределах этой полосы пограничными войсками вводятся дополнительные режимные ограничения.

В отдельных районах СССР советы министров союзных и автономных республик по согласованию с пограничными войсками и Министерством сельского хозяйства СССР вводили так называемые профилактические полосы, призванные предохранять территорию СССР от заноса болезней животных. Эти полосы, ширина и ветеринарный режим которых определялись заинтересованными ведомствами, закрыты для содержания и выпаса скота.

В интересах надежного обеспечения охраны государственной границы СССР, соблюдения международных договоров по режиму границы между СССР и сопредельными странами пограничным войскам было предусмотрено выделение земельных полос для возведения инженерных сооружений, строительства пограничных дорог, мостов и иных объектов. В частности, решениями советов министров союзных и автономных республик пограничным войскам отводят в бессрочное пользование необходимые земельные полосы шириной от 30 до 50 метров, как в пограничной полосе, так и за ее пределами, а также 5-метровую полосу вдоль государственной границы СССР .

См.: Пушмин Э.А., Порк А.А. Государственная территория и государственная граница. М., 1982.

В связи с тем, что согласно Постановлению Совета Министров СССР от 17 февраля 1983 г. "О мерах по обеспечению выполнения Закона СССР "О государственной границе СССР" в пограничную зону вошла значительная часть территории страны (более 3640 тыс. кв. км, или примерно 16,4% территории) и установленные в этой зоне режимные меры сдерживали экономическое, хозяйственное развитие приграничных районов, ограничивали права советских граждан, затрудняли общение между людьми, назрела необходимость снятия режимных ограничений.

КГБ СССР в соответствии с поручением от 24 января 1989 г. по выполнению обязательств, вытекающих для СССР из Венских договоренностей, поручением Совета Министров СССР от 12 июня 1989 г. N П-13752, по согласованию с советами министров всех союзных республик, МВД СССР, МИД СССР, Минобороны СССР, Минюстом СССР и Прокуратурой СССР были подготовлены предложения о сокращении пограничной зоны. Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление "О внесении изменений и дополнений в Постановление Совета Министров СССР от 17 февраля 1983 г. "О мерах по обеспечению выполнения Закона СССР "О государственной границе СССР", которым упразднялась пограничная зона на границе со странами социалистического лагеря.

Таким образом, Закон "О государственной границе СССР", закрепив правовой режим государственной границы, введя понятия "пограничная зона" и "пограничная полоса", определения приграничной территории не вводил вообще, делая упор лишь на земли, на которых Пограничная служба непосредственно осуществляет свою деятельность.

Анализируя законодательство последних десятилетий, регулирующее вопросы обороны и безопасности страны, прослеживается явная тенденция видеть в приграничных территориях не только земли, выполняющие функции раздела государств, но и земли, служащие санитарно-эпидемиологическому благополучию страны, таможенной службе.

Так, Ветеринарный Устав Союза ССР устанавливал, что для осуществления мероприятий по предупреждению заноса заразных болезней животных в СССР из иностранных государств на государственной границе СССР (в местах ввоза и вывоза животных, продуктов и сырья животного происхождения и фуража) Министерством сельского хозяйства СССР по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами организуются пограничные контрольные ветеринарные пункты, для целей которых предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки. Транспортировка животных, продуктов и сырья животного происхождения и фуража через государственную границу СССР допускается только в местах, где имеются пограничные контрольные ветеринарные пункты Министерства сельского хозяйства СССР, и под надзором этих пунктов.

Ветеринарный Устав СССР в соответствии с Постановлением ВС РФ от 14 мая 1993 г. "О порядке введения в действие Закона РФ "О ветеринарии" с момента опубликования указанного Закона на территории РФ не применяется.

В 90-х гг. прошлого века Правительство РФ не раз обращало внимание на реализацию неотложных мер по усилению таможенного контроля на государственной границе РФ. Приказом ГТК от 17 июня 1993 г. N 242 , Постановлениями Правительства от 24 мая 1993 г. N 486 и от 9 июня 1995 г. N 571 "О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации" Государственному таможенному комитету РФ было предложено совместно с органами исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований определить зону таможенного контроля вдоль государственной границы РФ с государствами - республиками бывшего СССР. Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований обязывались обеспечить по решению соответствующего совета народных депутатов предоставление в установленном порядке земельных участков под строительство таможенных пунктов пропуска, а также объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры.

См.: СПС.
См.: Там же.
См.: Там же.

Таким образом, наделение определенных земельных территорий, называемых приграничными территориями, особым правовым статусом имеет протяженное историческое развитие, на что влияют политические, экономические и социальные факторы. Этот процесс продолжается.

В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 36 из 89 субъектов РФ имеют общие сухопутные границы с государственной границей России. Этот формальный признак является определяющим для приграничных субъектов РФ. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" вводит два принципиально важных понятия: приграничная территория и пограничная зона.

См.: РГ. 1993. 4 мая.

В статье 3 указанного Закона путем перечисления определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов.

Важно, что Закон не устанавливает пограничный режим на всей приграничной территории, а оставляет только режим пограничной полосы, в которую включается пятикилометровая полоса местности вдоль государственной границы, а также земли до рубежа инженерно-технических сооружений пограничных войск, в случаях если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Границы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Пограничный режим предполагает особые условия ведения хозяйственной деятельности в пределах данной территории и особенности оборотоспособности данных земель.

Между тем А.Г. Гранберг обращает внимание на многоаспектную неоднородность территории России, что не позволяет дать унифицированное определение приграничной территории . По его мнению, существует три уровня приграничья.

См.: Гранберг А.Г. Межрегиональное экономическое сотрудничество сопредельных стран // Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации / Под общ. ред. С.Г. Горшенина. Оренбург, 1998. С. 30.

Макроуровень - субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. В настоящее время их общая территория - почти 12,5 млн. кв. км (73,1% всей территории России), население - около 74 млн. чел. (49,9% населения России). Однако многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительные части которых не испытывают существенного воздействия границ. Поэтому, по нашему мнению, нецелесообразно разрабатывать особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус.

Мезоуровень приграничья - административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Именно они несут основную нагрузку приграничья и должны рассматриваться в качестве приграничных территорий, имеющих особый статус.

Микроуровень - приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в пять км. Однако в трактовке Всемирной торговой организации (ВТО) полоса приграничной торговли определяется как 15-километровая по обе стороны границы.

Кроме того, А.Г. Гранберг указывает на еще один аспект проблемы определения понятия "приграничная территория". Дело в том, что одним из признаков приграничной территории является наличие на ней пунктов перехода и таможенных пунктов, которые, как известно, отсутствуют на арктическом побережье. Напротив, по этому признаку московский аэропорт Шереметьево может быть рассмотрен как один из важнейших участков государственной границы. Как видим, функциональные и позиционные признаки могут сильно расходиться.

Таким образом, земли приграничных территорий - понятие, встречающееся в юридической литературе, однако в полной мере не разработанное. Вопрос о том, каково его значение и содержание, остается недостаточно выясненным. По нашему мнению, учитывая крупномасштабность субъектов Российской Федерации, а также нагрузку, которую на себе несут земли, непосредственно выходящие к государственной границе, необходимо предложить следующее определение земель приграничных территорий: это земли, расположенные в пределах административных районов в составе субъектов РФ, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Комментарии к ст. 3 ЗК РФ

1. В данной статье прежде всего обращается внимание на то, что объектом регулирования земельных отношений является не обычный материальный (имущественный) объект, а объект природы - основа жизни и деятельности как отдельного конкретного собственника, пользователя земли, так и общества в целом. В процессе использования земли должны по требованию земельного законодательства учитываться не только частные, но и публичные интересы общества (приоритеты сельскохозяйственного использования земель, охраны наиболее ценных угодий, ограничения их оборота и т.д.).

2. Специалисты-экологи всегда отмечают неразрывную связь и взаимозависимость земли и других природных ресурсов - лесов, вод, недр, атмосферного воздуха, которые обнаруживают свое соответствующее значение при регулировании земельных отношений, поскольку земля является главнейшей частью всей биосферы, вместилищем всех связанных с нею природных объектов. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем не только будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира и т.д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель регулируют эти отношения как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Что касается отношений по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, то при их регулировании применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. В комментируемом пункте ст. 3 формулируется решение сложной проблемы разграничения сферы применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Вопрос о возможности применения норм гражданского законодательства к регулированию земельных отношений возникает потому, что, с тех пор как земля была признана недвижимым имуществом, земельные отношения приобрели характер имущественных отношений, т.е. родственных гражданским имущественным отношениям. Но, несмотря на это, нормы гражданского законодательства могут применяться к регулированию земельных отношений только в том случае, как сказано в комментируемом пункте ст. 3, если эти отношения не урегулированы земельным или специальным федеральным законом.

Так, в связи с развитием оборота земель при купле-продаже земельных участков, их аренде, залоге и других сделках применение норм гражданского законодательства значительно расширяется. Однако при совершении таких сделок необходимо учитывать особенности земельных отношений, требующие соблюдения ряда ограничений, предусмотренные именно в земельном законодательстве и не свойственные гражданскому праву. По земельному законодательству запрещается продажа в частную собственность земельных участков, имеющих важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к родственным земельным отношениям.

Часто в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм гражданского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.

Нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает порядок ведения кадастра объектов недвижимости, в том числе земли. Землеустройство в значительной мере регулируется также земельным правом (за исключением гражданско-правовой части договорных отношений при землеустроительном проектировании) . Земельные отношения возникают и регулируются при установлении порядка платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывается, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет и быть не может. Безусловно, необходимо обращаться к нормам Гражданского кодекса при регулировании отношений, связанных с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном возмещении вреда и упущенной выгоды.

См.: Волков С.Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). М.: Былина, 1998.

Таким образом, земельные отношения являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться нормами как земельного, так и гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право - это сложная комплексная отрасль права.

В-третьих, собственно, как следствие из второго аспекта, в ГрК РФ объекты градостроительных отношений прямо не перечисляются. Получить соответствующее представление об объектах можно только путем системного анализа ряда статей ГрК РФ, в которых как объекты перечисляются: населенный пункт, межселенная территория, их части (ст.19, 23, 28 ГрК РФ), квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы (абз. 35 ст. 1 ГрК РФ), зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (абз. 4 ст. 1 ГрК РФ), особо охраняемые природные территории (ст.4, 10 ГрК РФ). Земельные участки, будучи образованными из той или иной территории и являясь её частью, также выступают объектом градостроительных отношений. Как указывает Болтанова Е.С., непосредственным объектом земельные участки являются в отношениях строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в отношениях по подготовке градостроительных планов и иных[1]. Из анализа ст. 1 ГрК РФ также следует, что объектом градостроительных отношений являются и объекты капитального строительства: здания, строения, сооружения, в том числе линейные объекты, отвечающие признакам недвижимости. Проводя системный анализ определить, что под объектами градостроительной деятельности следует понимать различные территориально-пространственные единицы (территории и части территорий публичных образований, функциональные и территориальные зоны, земельные участки и объекты капитального строительства на них). При этом правовое регулирование объектов градостроительных отношений осуществляется комплексно, с учетом норм иных отраслей права, прежде всего гражданского, земельного, природоохранного законодательства.

Все вышеперечисленные факторы, указывающие на специфичную и многоаспектную правовую регламентацию, способствовали тому, что в отечественной системе права до настоящего времени законодательно не закреплено место градостроительного законодательства, а в Конституции Российской Федерации отсутствует разграничение по предмету ведения между субъектами законотворчества.

Однако, изложенная правовая позиция не даёт представления об особенностях, системной связи, толковании и применении норм градостроительного права и требует соответствующего научно-правового обоснования.

В этой связи закономерно, что в науке права значительное время функциональному анализу подвергались не столько отдельные нормы права, сколько их образования более высокого уровня - отрасли права на основе деления системы по предмету и методу правового регулирования, что в настоящее время не вполне отвечает широкому спектру общественных отношений - довольно сложных, комплексных, и противоречивых, с высокой степенью динамичности.

Из содержания ст. 4 ГрК РФ следует, что к градостроительным отношениям применяется также земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Взаимные отсылки легко обнаружить и в перечисленных отраслях законодательства. Так, в соответствии со ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК РФ).

В силу подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Исходя из комплексного регулирования градостроительных отношений, то есть не только нормами градостроительного законодательства, следует, что в качестве ограничений для объектов градостроительных правоотношений могут выступать ограничения, основанные не только на нормах градостроительного законодательства, но и установленные актами иных отраслей.

При этом, как дополнительно отмечается в судебных актах по спорам, вытекающим из градостроительных отношений, действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны, зон с особыми условиями использования территории непосредственно актами, принимаемыми в рамках градостроительной нормотворческой деятельности, - проектами документов территориального планирования и градостроительного зонирования, и без учета требований актов иных отраслей (например, СанПиН), в том числе касающихся порядка их утверждения. В одном из дел, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, отменяя решение нижестоящего суда и удовлетворяя требования заявителя о признании не действующими генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа в части отображения зоны с особым условиями использования территорий в границах земельного участка заявителя указала, что поскольку вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства, то спорные генеральный план и правила землепользования и застройки в части отображения границ зон с особыми условиями использования территории не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию не действующими[12]. В другом деле суд, удовлетворяя требования истца об оспаривании генерального плана, приложения к правилам землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка, на котором расположен дом истца, к зонам с особыми условиями использования территории указал, что поскольку документы об установлении зоны санитарной охраны отсутствуют, то, отображая размеры данных зоны в схеме планировочных ограничений, схеме зон с особыми условиями использования территории, прилагаемых к генеральному плану, на карте зон с особыми условиями в правилах землепользования и застройки в отсутствие таких документов и распространяя данные зоны на территорию земельного участка истца, городская дума вышла за пределы своих полномочий[13].

В связи с чем, указанные ограничения, хотя и являются элементами правового режима объектов градостроительных отношений, но строго говоря, градостроительными ограничениями, то есть возникающими непосредственно в результате нормотворческой деятельности уполномоченных субъектов градостроительных отношений, не являются.

И наоборот, отношения по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд предопределяются актами нормотворческой деятельности в процессе градостроительных отношений по территориальному планированию и градостроительному зонированию. Так, документы территориального планирования выступают основанием для принятия решения о резервировании земельного участка (ст. ст. 9, 26 ГрК РФ) в порядке предусмотренном земельным законодательством (ст. 70.1 ЗК РФ); а также являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном гл. VII.1 ЗК РФ.

Проект планировки, как документ об установлении границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определении характеристик и очередности планируемого развития территории (ст. 22 ГрК РФ) в свою очередь, предопределяет отношения по землепользованию, путем определения территорий, которые не подлежат приватизации; наряду с документами территориального планирования также является основанием для принятия решения об изъятии того или иного земельного участка. В рамках одного из дел арбитражный суд кассационной инстанции указал следующее: в рассматриваемом случае в соответствии с генеральным планом сельского поселения на испрашиваемом в аренду земельном участке запроектирована автомобильная дорога федерального значения. Генеральный план в установленном законом порядке не оспорен, не признан недействующим. Таким образом, в отношении спорного земельного участка установлены градостроительные ограничения, препятствующие предоставлению его в аренду истцу[14].

Несоблюдение градостроительных норм-предписаний может служить основанием для возникновения изменения или прекращения земельно-правовых или гражданско-правовых отношений, например, в виде принудительного прекращения прав на земельный участок и объекты капитального строительства на нём. В силу подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных частью 11 статьи 55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. В силу ст. 222 ГК РФ, в качестве санкции за нарушение градостроительных норм при строительстве или реконструкции объекта капитального строительства лицо, осуществившее самовольную постройку по решению суда, может быть обязано к её сносу.

Применительно к выбору вида разрешенного использования земельного участка и соотношения его с целью предоставления земельного участка необходимо также учитывать следующее. Пунктом 14 статьи 39.16 ЗК РФ установлено основание для отказа публичным собственником в предоставлении без торгов земельного участка в случае несоответствия разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.

В рамках одного из дел по оспариванию отказа уполномоченного органа, со ссылкой на п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ, в выкупе земельного участка собственником расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости Верховный суд Российской Федерации указал следующее: исключительность права собственника объекта недвижимости на приобретение земельного участка, занятого таким объектом, не означает возможность игнорирования или нарушения действующего законодательства по территориальному зонированию земельных участков. Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка не предоставляет собственнику объекта недвижимости права на выкуп земельного участка, используемого с нарушением правил землепользования и застройки, свидетельствует о принципиальной невозможности предоставления участков в испрашиваемых целях. Однако указанное не исключает возможность выкупа земельного участка после изменения в установленном законом порядке назначения объекта недвижимости или вид разрешенного использования земельного участка[15].

Проведенный анализ даёт право утверждать, что градостроительное законодательство

[3] Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. Собрание сочинений в десяти томах. Том 2: Специальные вопросы правоведения. — М.: Статут, 2010. С 81.

[4] Ерпылева Н. Ю. Предмет и метод международного банковского права // Адвокат. 2003. № 9. С. 59-75.

[5] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 81

[6] Матузов Н. И. Теория государства и права / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М.: Юристъ, 2004. С. 414

[7] Современный словарь иностранных слов: Ок. 20 000 слов / [Принимали участие: Н. М. Ланда [и др.]. - 3. изд., стер. - М. : Рус. яз., 2000. С. 666.

[9] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 165

[10] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019)

[12] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.09.2019 № 71-АПА19-7

[13] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2019 № 33-АПА19-2

[15] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2019 № 309-ЭС19-17770


Однако до настоящего времени возникают правовые кол­лизии из-за отсутствия единства в толковании рассматривае­мого понятия: примерно в половине нормативных правовых актов Российской Федерации приграничная территория рас­сматривается в качестве единого пространства (определенной полосы), протянувшегося вдоль государственной границы, а в других актах речь идет о множестве приграничных террито­рий.

История правового регулирования пограничных отноше­ний и формирования понятийного аппарата уходит к истокам нашего государства, руководители которого постоянно уделя­ли особое внимание приграничным вопросам. Символично, что уже в первых международных договорах Руси с Византией были закреплены правовые нормы, посвященные погранич­ным отношениям. Так, в договоре 907 (911) г. предусмотрены режимные мероприятия для русских, прибывающих в Кон­стантинополь: они должны останавливаться только в одном предместье и уведомлять о своем прибытии городское началь­ство для поименного учета приезжающих; входить в столицу русские обязывались только через одни городские ворота без­оружными, не более пятидесяти человек одновременно и в со­провождении имперского пристава.

В договоре 945 г. закреплялся уже целый ряд норм, пред­усматривающих пограничные режимные меры, в том числе:

Следует отметить, что преобразовательная деятельность Владимира I не только существенно поспособствовала обеспе­чению безопасности отечественных рубежей, но и ускорила оформление на основе христианской философии двух недо­стающих молодому государству элементов - идеологии вза­имного доверия и письменного законодательства (в том числе, соответствующих правовых терминов).

В Древней Руси еще не существовало государственной границы в современном понимании, предусматривающем ее международное признание и правовое оформление, а также наличие суверенитета у сопредельных государств. Вместо по­явившихся позднее границ-линий, существовали границы- зоны (полосы), которые обуславливали пределы территории, находящейся под защитой (военной и судебной) князя и об­лагаемой данью.

Правила пересечения государственных рубежей в местах пропуска (полномочия служащих порубежной охраны, права и обязанности въезжающих-выезжающих лиц) регламентиро­вались правовыми обычаями, каноническими нормами и уст­ными распоряжениями князя и его администрации.

Существенным показателем уровня развития древнерус­ского права и правовой политики стало отсутствие значимого влияния на них со стороны восточного права в период золото­ордынского ига.

Социально-политический кризис начала XVII в. практи­чески разрушил систему охраны и обороны государственной границы, но его тяжелейшее преодоление было достигнуто через общероссийскую всесословную консолидацию обще­ства, что способствовало началу формирования общегосудар­ственной системы национальной, конфессиональной и соци­альной безопасности.

Начало создания национального государства совпало с началом (предпосылками) формирования абсолютной мо­нархии в России. Концептуальной основой внешней политики новой правящей династии 12 стало следование теории прямой взаимосвязи могущества государственной власти и масштабов территории страны, необходимости их постоянного увели­чения. В условиях постоянных международных территори­альных претензий и агрессивных устремлений соседних госу­дарств был продолжен курс на усиление охраны рубежей и дальнейшее расширение государственной территории, в том числе путем создания межгосударственных (буферных) земель (зон, территорий). Следует отметить, что политика расшире­ния государственных пределов находила поддержку практи­чески у всего населения страны и большей части населения приграничных территорий сопредельных государств.

Казахских степях и в южной Сибири, затем - между Приазо­вьем и северным Причерноморьем.

Следует отметить, что в первые годы советской власти правотворчество в пограничной сфере осуществлялось под руководством или значительным влиянием бывших сотрудни­ков Отдельного корпуса пограничной стражи, которые оста­лись верны делу защиты рубежей Отечества.

Последующие политические, военные и социально-эко­номические потрясения, особенно в период Великой Отече­ственной войны, обусловили дальнейшую более подробную правовую регламентацию отношений в приграничье. В конце 1950-х годов, после определенного поворота в сторону усиле­ния демократических начал в общественной и государствен­ной жизни, назрела необходимость проведения новой коди­фикации советского законодательства, в особенности таких отраслей, как гражданское, уголовное, процессуальное право. В новых законах нашли отражение те изменения в жизни страны, которые произошли со времен первой кодификации в 1920-е годы.

В условиях частой смены политического руководства, напряженных международных отношений, нарастания эко­номических трудностей внутри страны вопросы развития и правового обеспечения приграничной территории СССР не рассматривались в первоочередном плане.

Важно отметить, что в приграничном пространстве Союз ССР не был в изоляции. С подписанием Итогового докумен­та Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе от 15 января 1989 г. 20 государств-участников взяли на себя обязательства уважать право каждого гражда­нина на свободу передвижения и местожительства в пределах границ каждого государства и на возможность выезда из лю­бой страны, включая свою собственную, а также возвращения в свою страну. Во исполнение чего Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление, упраздняю­щее или сокращающее на различных участках государствен­ной границы пограничную зону, которая была сокращена в 10 раз. Этим же постановлением были отменены ограниче­ния в передвижении в пограничной зоне для советских граж­дан, постоянно проживавших в ней.

Анализ законодательства в отношении приграничной территории Российской Федерации позволяет выделить не­сколько подходов к формулировке определения рассматрива­емой категории:

1) приграничная территория - это территория, в преде­лах которой военнослужащие пограничных органов выполня­ют свои обязанности и пользуются правами, установленными законодательством Российской Федерации, независимо от на­личия в ней режима;

2) приграничная территория - территория в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно установление запретных и охранных зон;

3) приграничные территории - территории муниципаль­ных образований субъектов Российской Федерации, располо­женные в пределах федерального округа, прилегающих к госу­дарственной границе Российской Федерации с сопредельным или сопредельными государствами;

4) приграничные территории - территории или часть территорий административно-территориальных образова­ний государств - участников Содружества Независимых Госу­дарств, прилегающие к государственной границе указанных государств и определяемые в качестве таковых в соответствии с их национальным законодательством или международными договорами, участниками которых они являются.

Использование материала о генезисе рассматриваемой категории и анализ правовых источников, регулирующих от­ношения в пограничной сфере, позволяют выделить специфи­ческие особенности приграничной территории.

Во-первых, приграничная территория расположена (имеет протяженность) вдоль государственной границы Рос­сийской Федерации, участки которой различаются по своим природным, социальным, экономическим и другим характе­ристикам.

Во-вторых, приграничная территория является базовым основанием для реализации основных функций государствен­ной границы - соединительной (контактной), разделительной (барьерной) и фильтрующей (контрольной).

В-третьих, приграничная территория, как часть погра­ничного пространства, является объектом государственной по­литики, реализующей в исторически определенный период пограничные функции соответствующей формы государства в соответствии интересами как населения данной территории, так и всех жителей страны.

В-четвертых, приграничная территория определяет пре­делы, в которых все субъекты пограничной сферы участвуют в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Россий­ской Федерации.

В-пятых, вопросы приграничной территории являются предметом правового регулирования со стороны федерально­го законодательства, законодательства субъектов Федерации и международного права, при этом сами приграничные терри­тории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государ­ствами.

В-шестых, федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, предусматривается возможность установления особенностей в осуществлении (организации) местного самоуправления на данной территории.

В-седьмых, в силу географического положения полно­мочия органов местного самоуправления на приграничной территории по решению вопросов местного значения имеют свою специфику, прежде всего, в части осуществления между­народных и внешнеэкономических связей.

В-восьмых, приграничная территория является частью пограничного пространства Российской Федерации, под кото­рым понимаются пространственные пределы, включающие, кроме того, государственную границу Российской Федерации, воздушное пространство, прилежащую зону, континенталь­ный шельф и исключительную экономическую зону Россий­ской Федерации.

В-девятых, в современных условиях приграничная тер­ритория является местом сосредоточения угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями трансна­циональной организованной преступности, а также в связи с опасностью возникновения военных конфликтов, активизации деструктивной деятельности специальных служб и организа­ций иностранных государств, осложнением проблем мировой демографической ситуации, окружающей среды и продоволь­ственной безопасности и др.

По мнению автора, под приграничной территорией мож­но понимать территорию, прилегающую к государственной границе Российской Федерации и непосредственно участву­ющую в исполнении ее основных функций (соединительной, разделительной и фильтрационной) в целях реализации жиз­ненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе посредством установления специальных зон и режимов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Временная регистрация на территории Москвы необходима иностранцам и гражданам Российской Федерации, которые прибыли в столицу из других регионов РФ. В соответствии с действующим законодательством (а именно — статьей 5 закона N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ"), временная или постоянная регистрация граждан России проводится в срок до 90 дней с момента прибытия. Для граждан других стран максимальный срок проживания без предварительной регистрации составляет 7 дней с момента прибытия.

Читайте также: