Что относится к правовому обеспечению оценки земли

Обновлено: 17.05.2024

Эта заметка пятая из нескольких, посвященных последовательному раскрытию кадастровой стоимости. В них я хочу рассказать о результатах своих исследований в этой области, воплощенных в диссертации, статьях и последующих наработках. Заметки адаптированы для интернет-блога, чтобы читать их было недолго. Поэтому в конце текста приводится источник, где можно узнать о конкретном вопросе подробнее.

Мои цели состоят в том, чтобы:

  1. объяснить юридическую проблематику кадастровой оценки, показать, что она красива и интересна;
  2. дать теоретическую основу для решения возникающих в этой сфере вопросов, чтобы помочь судьям и практикующим юристам;
  3. обеспечить постепенное воплощение в жизнь своих идей: в практике судов и в нормативных актах, что, я надеюсь, приведет к улучшению системы кадастровой оценки;
  4. и самому лучше разобраться в этой теме.

В первой заметке я уже говорил о том, что на законодательном уровне отсутствует содержательное определение кадастровой стоимости. Только в п. 1.2 Методических указаний о государственной кадастровой оценке (утв. Приказом Минэкономразвития России от 12.05.2017 № 226), можно найти понятие, согласно которому определение кадастровой стоимости предполагает расчет наиболее вероятной цены объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен, исходя из возможности продолжения фактического вида его использования независимо от ограничений на распоряжение этим объектом недвижимости.

Однако кадастровая стоимость выступает количественным показателем экономического основания земельного налога, а также налогов на имущество организаций и физических лиц (далее – налоги на недвижимость). В этой связи с учетом ст. 1 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) встает вопрос, допустимо ли установление понятия кадастровой стоимости и правил ее определения на подзаконном уровне? У этого вопроса можно выделить два практических аспекта:

1. Правила определения кадастровой стоимости, несомненно, влияют на ее итоговый размер. Следовательно, изменение этих правил влечет изменение объема налогов. Допустимо ли, чтобы объем налогов определялся на уровне Минэкономразвития РФ?

2. Правила определения кадастровой стоимости обладают регулятивным эффектом (подробнее см. заметку 4. Влияние регулятивных целей налогообложения на правила определения кадастровой стоимости ).Допустимо ли, чтобы Минэкономразвития РФ распоряжался регулятивным потенциальном налогообложения недвижимости?

В соответствие со ст.ст. 3 и 17 НК РФ, а также позицией КС РФ [1] при установлении налогов законом должны быть определены все элементы налоговых обязательств, включая объект, налоговую базу, налоговый период, налоговую ставку, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты. Согласно п.п. 1 и 2 ст. 53 НК РФ налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложения. Налоговая база и порядок ее определения устанавливаются НК РФ.

Законодатель установил, что налоговой базой по налогам на недвижимость выступает кадастровая стоимость объектов недвижимости, однако устранился от решения вопроса о том, что данная стоимость собой представляет.

Кадастровая стоимость не может быть признана физико-техническим параметром, подобным мощности автомобиля или площади объекта недвижимости. Это условная расчетная величина, которая не имеет проявлений в окружающей действительности, доступных к объективному измерению. Кроме того, в отличие от мощности автомобиля кадастровая стоимость рассчитывается и утверждается, в первую очередь, именно для целей налогообложения. В этом смысле она приобретает более тесную связь с налоговой базой, не характерную для технических параметров, индивидуализирующих объект налогообложения.

Что касается сравнения с инвентаризационной стоимостью, то кадастровая стоимость близка к ней в нескольких аспектах. Она также выступает стоимостной характеристикой объекта налогообложения, устанавливаемой субъектами, обладающими специальными познаниями, на основании утвержденных методик. Тогда, возможно, и в отношении кадастровой стоимости, основываясь на подходе КС РФ, вполне допустимо перенесение ее содержательного наполнения на подзаконный уровень регулирования? Полагаем, что с этим нельзя согласиться.

Однако вся действующая система законодательного регулирования основывается на том, что кадастровая стоимость объекта недвижимости является не произвольной величиной, а имеет реальную экономическую основу и является ограниченным аналогом рыночной стоимости, определенным по состоянию на определенную дату. Примеры тому можно найти в смежных областях, в частности согласно п. 12 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка, находящего в публичной собственности, могут в равной степени служить как рыночная стоимость, определенная в порядке, предусмотренном Законом об оценочной деятельности, так и кадастровая стоимость, определенная по результатам государственной кадастровой оценки (далее – ГКО). Кроме того, и в иных случаях, когда законодатель использует кадастровую стоимость в качестве расчетного показателя, например, для определения размеров административных штрафов (ст. 7.1 КоАП РФ), для установления минимальной величины дохода от продажи недвижимого имущества в целях расчета НДФЛ (ч. 5 ст. 217.1 НК РФ), законодатель, очевидно, нагружает показатель кадастровой стоимости определенным экономическим содержанием, иначе следовало бы прийти к выводу, что рассчитываемые на его основании суммы являются совершенно произвольными. Также сами основания для пересмотра кадастровой стоимости, установленные законом (ст. 248 КАС РФ), свидетельствуют о том, что вся система ГКО имеет своей целью получение результатов определения кадастровой стоимости, соответствующих рыночным показателям стоимости объектов оценки.

Установив новый повышенный стандарт экономической обоснованности налогообложения недвижимости, законодатель не вправе ставить его реализацию в зависимость от усмотрения Минэкономразвития РФ. В этой связи установление содержательного понятия кадастровой стоимости на законодательном уровне совершенно необходимо. В том числе, оно необходимо для обеспечения прав налогоплательщиков, поскольку в его отсутствие изменение Минэкономразвития РФ подходов к определению кадастровой стоимости способно привести к повышению налогового бремени без выраженной на то воли законодателя. Пример такого изменения дает Приказ Минэкономразвития России от 22.06.2015 № 388, которым был скорректирован перечень ограничений (обременений) права собственности, учитываемых в ходе ГКО.

Можно ли сказать, что права налогоплательщиков не нарушаются, поскольку законодатель предусмотрел право привести кадастровую стоимость, определенную по итогам ГКО, к рыночной стоимости? Следовательно, налогоплательщику, не согласному с размером кадастровой стоимости, определенной на основании правил, утвержденных Минэкономразвития РФ, достаточно возбудить процедуру пересмотра.

С учетом сказанного, можно прийти к выводу, что понятие кадастровой стоимости, обеспечивающее ее законодательно понимаемую связь с рыночной стоимостью, вместе с ключевыми правилами определения кадастровой стоимости, должны быть установлены на уровне закона. Это позволит ограничить произвольное регулирование данных вопросов в подзаконных актах.

Уровень регулирования правил расчета кадастровой стоимости в ходе ГКО

Требуется ли установление на законодательном уровне и правил расчета кадастровой стоимости в ходе ГКО? Об отличиях между правилами определения кадастроой стоимости и правилами ее расчета в ходе ГКО читайте в третьей заметке.

С учетом сказанного, следует заключить, что правила расчета кадастровой стоимости могут устанавливаться на подзаконном уровне Минэкономразвития РФ. Однако данные правила не должны отходить от законодательно установленного определения кадастровой стоимости и предусматривать нормы, которые приводили бы к направленному регулятивному воздействию налогообложения недвижимости. Законодательное определение кадастровой стоимости должно служить ориентиром для органа, определяющего правила ее расчета, и одновременно ограничителем произвола данного органа, к которому могут апеллировать частные лица.

Для того чтобы показать практические проблемы, связанные с тем, что сейчас правила определения кадастровой стоимости устанавливаются Минэкономразвития РФ без каких бы то ни было правовых ограничителей со стороны законодателя, приведу несколько примеров:

1. При определении кадастровой стоимости не учитываются частные сервитуты, даже если они были установлены помимо воли собственника объекта недвижимости (п. 1.11 Методических указаний о государственной кадастровой оценке (утв. Приказом Минэкономразвития России от 12.05.2017 № 226). Хотя к полному игнорированию подобных обременений нет разумных предпосылок.

2. Кадастровая стоимость определяется на основании принципа единства судьбы земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимости (п. 1.9 Методических рекомендация). Применение этого правила к тем случаям, где собственник участка и собственник постройки на нем отличаются друг от друга, приводит значительному ущемлению интересов собственника участка. Поскольку кадастровая стоимость такого участка окажется значительно выше той стоимости, которую в действительности можно выручить за этот участок.

Читайте также: