В каком нормативном правовом акте установлен порядок принятия решений

Обновлено: 25.06.2024

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Колесникова Ю.Г. на решение Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании регламента Магдагачинского районного совета народных депутатов Амурской области, принятого постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179, не вступившим в законную силу, а его применения как применение ненормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснение представителя Колесникова Ю.Г. - адвоката Назаровой С.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179 принят регламент Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Указанные постановление и регламент официально опубликованы на сайте администрации Магдагачинского района Амурской области в разделах "Нормативные документы" и "Совет народных депутатов".

Колесников Ю.Г. обратился в суд с административным иском о признании названного регламента не вступившим в законную силу, а его применения как применение ненормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что пунктом 19 статьи 64 данного регламента нарушены его права и созданы препятствия для вступления в должность главы Магдагачинского района Амурской области. Как само постановление Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179, так и принятый им регламент не опубликованы. Регламент, по мнению административного истца, не отвечает признакам нормативного правового акта.

Решением Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Колесников Ю.Г. просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении его административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 данного Федерального закона).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Частью 13 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичное правило содержится в статье 67 регламента Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Из материалов дела следует, что постановлением Магдагачинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 23 августа 2013 года N 20/179 принят Регламент Магдагачинского районного Совета народных депутатов.

Регламент обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Магдагачинского районного Совета народных депутатов, рассчитан на неоднократное применение.

Указанный нормативный правовой акт принят полномочным органом местного самоуправления в пределах его компетенции.

Пунктом 19 статьи 64 регламента установлено, что решение районного Совета считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов, за исключением решений по досрочному прекращению полномочий районного Совета в случае самороспуска, принятия отставки выборных должностных лиц, выражения недоверия должностным лицам органов местного самоуправления, принятия Устава района и внесения в него поправок и дополнений. По данным вопросам решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах его полномочий, не усмотрел его противоречия нормативным правовым актам большей юридической силы, а также не установил нарушения процедуры его принятия и официального опубликования.

При этом суд указал, что обнародование регламента путем размещения его текста только на официальном сайте органа местного самоуправления без опубликования в печатном издании не противоречит федеральному законодательству. Такая форма обнародования нормативного правового акта позволяет ознакомиться с его содержанием лицам, чьи права и свободы он затрагивает. При этом иная форма доведения соответствующей информации до сведения населения не является обязательной.

С такими выводами Судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на положениях закона и подтверждаются исследованными судом материалами дела.

Доводы апелляционной жалобы оснований для отмены решения суда не содержат, сводятся к несогласию с выводами суда и переоценке исследованных судом доказательств.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указанные требования судом были выполнены, выводы последовательно отражены в мотивировочной части решения суда.

Оспариваемый нормативный акт принят представительным органом местного самоуправления - Магдагачинским районным Советом народных депутатов в пределах его полномочий, установленных вышеприведенными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования Магдагачинский район Амурской области. Нормативный правовой акт принят в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой. Порядок введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта не нарушен. Несоответствий нормативным правовым актом большей юридической силы не выявлено.

Указание в апелляционной жалобе на то, что постановление районного Совета, в форме которого принято решение, не является нормативным актом, носит ошибочный характер.

Суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о нормативно-правовой природе оспариваемого регламента, правильно определив в нем наличие соответствующих признаков: установление правил организации и деятельности представительного органа местного самоуправления, его выборных должностных лиц без персонификации субъектного состава, предназначение для многократного применения, соответствие требованиям формы для такого рода актов.

Довод жалобы о том, что регламент принят неуправомоченным органом и в ненадлежащем порядке и форме не имеет под собой правовых оснований, сводится к несогласию с выводами суда и правильно установленными судом обстоятельствами, а потому подлежит отклонению.

В соответствии с пунктом 10 статьи 23 Устава муниципального образования Магдагачинский район Амурской области принятие регламента, регулирующего вопросы внутренней организации и деятельности районного Совета, отнесено к компетенции и полномочиям районного Совета. Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий.

Доводы апелляционной жалобы Колесникова Ю.Г. о том, что административным ответчиком не был доказан факт надлежащего опубликования полного текста оспариваемого регламента, а размещение на официальном сайте информации об оспариваемом регламенте появилось после его обращения в суд, в качестве оснований для отмены решения суда рассмотрены быть не могут.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что административным ответчиком не был доказан факт надлежащего опубликования нормативного правового акта, и указания в жалобе на расхождение информации относительно даты опубликования Судебной коллегией не могут быть расценены в качестве аргументов, свидетельствующих о несвоевременном опубликовании регламента. В суде первой инстанции то обстоятельство, что размещение регламента на официальном сайте имело место, было установлено.

Поскольку регламент соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, принят полномочным органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в надлежащей форме, опубликован в установленном порядке, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что прав административного истца оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает.

Довод апелляционной жалобы о рассмотрении административного дела в отсутствие прокурора, то есть в незаконном составе суда, в связи с чем решение суда подлежит безусловной отмене, основан на неправильном толковании норм процессуального права.

Исходя из части 1 статьи 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор в состав суда не входит.

Согласно части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, он не дает заключение по этому административному делу. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

В силу части 1 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик.

По настоящему делу прокурор стороной в административном деле не является.

В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание прокурора, который участвует в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка таких лиц не была признана судом обязательной.

Кроме того, исходя из положений статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обращаться в суд в защиту прав прокурора Колесников Ю.Г. не вправе.

Таким образом, вопреки позиции административного истца, рассмотрение дела в отсутствие прокурора не может быть расценено в качестве повода для безусловной отмены решения по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Других доводов, по которым решение суда могло бы быть отменено, апелляционная жалоба не содержит.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

решение Амурского областного суда от 22 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Колесникова Ю.Г. - без удовлетворения.

Разъяснения по этой категории дел Верховный суд уже давал в 2007 году, а Высший арбитражный суд – в 2013 году. Но с тех пор законодательство сильно изменилось. Например, в 2015 году вступил в силу Кодекс административного судопроизводства, а в 2016 году элементом судебного контроля стали акты с разъяснениями законодательства, обладающие нормативными свойствами.

Признаки нормативно-правовых актов

Пленум ВС выделил существенные признаки, которые характеризуют нормативный правовой акт. Первый – издание его в установленном порядке управомоченным органом госвласти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом. Второй – наличие в нем правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В административном иске об оспаривании НПА необходимо указать сведения о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или о том, что существует реальная угроза их нарушения. В противном случае суд оставит его без рассмотрения. А если истец оспаривает документ, который со всей очевидностью не может затрагивать его права, – судья откажет в принятии заявления к производству.

Разъяснения законодательства — что это?

Акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, – это акты органов госвласти, органов местного самоуправления и иных органов, которые включают в себя результаты толкования норм права, которые используются в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. При этом под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно определить и привлечь к участию в деле.

При оспаривании разъяснений суд должен установить смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта. Пленум отмечает: если разъяснения не соответствуют смыслу разъясняемых им положений – суд должен признать документ недействующим и указать на это в решении.

Итоги оспаривания

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части недействующими, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Содержащиеся в решении выводы о несоответствии оспоренного акта закону или иному нормативному правовому акту могут иметь преюдициальное значение при рассмотрении других дел – в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

Даны разъяснения и по поводу судебных расходов: поскольку нормы КАС и АПК не устанавливают каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов или разъяснений, то распределять их нужно по общим положениям этих кодексов.

Юридическое образование и штрафы для чиновников

Ст. 208 КАС устанавливает, что заявители без высшего юридического образования ведут дела через своих представителей, которые такое образование имеют. Но при этом, подчеркивает ВС, закон не устанавливает требование к высшему образованию у лица, которое подписывает административный иск. То есть подписать заявление может административный истец без высшего юридического образования – но в суде его все равно должен представлять юрист с дипломом. И его нужно указать прямо в иске – с приложением копии диплома.

Орган госвласти, который должен проводить обязательную регистрацию нормативных правовых актов (например, Минюст), принимает участие в рассмотрении таких дел в качестве заинтересованного лица.

Постановление Пленума пока не принято – по итогам обсуждения председатель ВС Вячеслав Лебедев отправил его на доработку, по итогам которой некоторые разъяснения могут измениться.

1. Утвердить Порядок установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах обязательных требований согласно Приложению.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Председатель Собрания представителей

сельского поселения Преполовенка М.М. Баннова

Глава сельского поселения Преполовенка В.Б.Васильев

решением Собрания представителей сельского поселения Преполовенка

от 30.08. 2021 №48/20

Порядок установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах обязательных требований

1. Настоящий Порядок регулирует вопросы установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее – обязательные требования).

3. Настоящий Порядок не распространяется на отношения, связанные с установлением и оценкой применения обязательных требований:

1) составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа;

2) устанавливаемых в сфере государственной безопасности, гражданской обороны, противодействия преступности (в том числе противодействия терроризму), охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности;

3) устанавливаемых при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории муниципального образования на его части;

4) в сфере действия муниципальных нормативных правовых актов о местных налогах и сборах, бюджетного законодательства Российской Федерации.

5. Процедура оценки применения обязательных требований состоит из следующих этапов:

1) подготовка ежегодно до 1 декабря отчета об оценке фактического воздействия обязательных требований (далее – ежегодный отчет). Ежегодный отчет может включать положения доклада (докладов), обобщающего правоприменительную практику в сфере муниципального контроля (в случае подготовки такого доклада или докладов);

2) публичное обсуждение ежегодного отчета;

3) утверждение главой сельского поселения Преполовенка ежегодного отчета.

6. В ежегодном отчете подлежат отражению:

1) вопросы применения обязательных требований, обозначенные субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, общественными объединениями в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органами местного самоуправления сельского поселения Преполовенка , и сполнительными органами государственной власти Самарской области, уполномоченным по защите прав предпринимателей в Самарской области, Самарской Губернской Думой;

2) реквизиты и источники официального опубликования муниципального нормативного правового акта, содержащего обязательные требования;

3) сведения о внесенных в обязательные требования изменениях (при наличии);

4) сведения о результатах оценки применения обязательных требований, сводку поступивших в администрацию сельского поселения Преполовенка замечаний и предложений по вопросам применения обязательных требований (при наличии замечаний и предложений);

5) период действия муниципального нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования и его отдельных положений (при наличии такого периода);

6) цели введения обязательных требований, а также показатели количественной и (или) качественной динамики, характеризующие степень достижения таких целей с течением времени;

7) основные группы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности , к которым применяются обязательные требования, иные заинтересованные лица, включая органы государственной власти, органы местного самоуправления, интересы которых затрагиваются обязательными требованиями, изменение численности и состава таких групп по сравнению с численностью и составом таких групп до введения в действие обязательных требований и (или) по сравнению с численностью и составом таких групп на дату утверждения предыдущего ежегодного отчета;

8) оценка фактических положительных и отрицательных последствий (в том числе социально-экономических) установления обязательных требований;

9) сведения о привлечении к ответственности за нарушение обязательных требований и анализ основных причин нарушения соответствующих обязательных требований, в том числе на предмет исполнимости обязательных требований без несоразмерных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и (или) наличия необоснованных ограничений;

10) подготовленные на основе полученных выводов предложения о признании утратившими силу или пересмотре обязательных требований;

11) в случае оценки обязательных требований, имеющих ограниченный срок действия, подготовленные на основе полученных выводов предложения о признании утратившими силу, или пересмотре, или продлении срока действия обязательных требований (о целесообразности сохранения действия обязательных требований);

12) иные сведения, которые, по мнению разработчика ежегодного отчета, позволяют оценить фактическое воздействие обязательных требований.

8. Срок публичного обсуждения ежегодного отчета не может составлять менее 20 рабочих дней со дня размещения его на официальном сайте.

10. По результатам публичного обсуждения ежегодного отчета администрация сельского поселения Преполовенка в течение 20 рабочих дней дорабатывает ежегодный отчет. При этом в ежегодный отчет включаются:

1) сведения о проведении публичного обсуждения ежегодного отчета и сроках его проведения;

2) сводка замечаний и предложений, поступивших в ходе публичного обсуждения ежегодного отчета;

3) подготовленные на основе полученных выводов предложения о признании утратившими силу или пересмотре обязательных требований;

4) в случае оценки обязательных требований, имеющих ограниченный срок действия, подготовленные на основе полученных выводов предложения о признании утратившими силу, или пересмотре, или продлении срока действия обязательных требований (о целесообразности сохранения действия обязательных требований).

11. В течение 10 рабочих дней после доработки ежегодного отчета он утверждается Главой сельского поселения Преполовенка .

12. По итогам проведения оценки применения обязательных требований в случаях, предусмотренных подпунктами 3 и 4 пункта 10 настоящего Порядка, Глава сельского поселения Преполовенка принимает решение, содержащее вывод:

3) о продлении срока действия устанавливающего обязательные требования муниципального нормативного правового акта, его отдельных положений в случае отсутствия оснований для его признания утратившим силу (отмены), или пересмотра.

13. Администрация сельского поселения Преполовенка в течение 40 рабочих дней после принятия решения, предусмотренного подпунктом 1 или 2 пункта 12 настоящего Порядка, обеспечивает разработку соответствующего проекта нормативного правового акта.

14. Положения муниципального нормативого правового акта, устанавливающего обязательные требования, должны вступать в силу не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего муниципального нормативного правового акта, если иной срок вступления в силу не указан в муниципальном нормативном правовом акте.

Пояснительная записка

к Порядку установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах обязательных требований

Порядок регулирует вопросы установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее – обязательные требования).

Обращаем внимание на 3 элемента порядка установления и оценки применения обязательных требований:

2) в целях оценки обязательных требований на соответствие законодательству Российской Федерации, законодательству Самарской области проводится правовая экспертиза проекта муниципального нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования. Этот этап обязателен даже в том случае, если в утверждающих Порядок органах местного самоуправления городского или сельского поселения отсутствует специалист, имеющий юридическое образование;