Порождает ли ст 110 договора о функционировании ес субъективные права для частных лиц
Обновлено: 30.06.2024
Положениями Лиссабонского договора внесены изменения в три основополагающих документа Европейского союза:
- Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (Римский договор), который теперь называется Договор о функционировании Европейского союза[1];
- Договор о Евратоме[2];
- Договор об учреждении Европейского союза (Маастрихтский договор 1992 г. с изменениями, внесенными Амстердамским договором 1997г.)[3].
После вступления Лиссабонского договора в силу, то есть после того, как стали действовать обновленные версии текстов учредительных документов, Лиссабонский договор как таковой перестал существовать.
К числу действующих учредительных договоров относятся:
- Консолидированные версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза[4];
- Консолидированная версия Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии[5];
- Хартия основных прав Европейского союза[6].
Эти документы в совокупности составляют правовую основу нынешнего Европейского союза.
Высокому представителю отведены и некоторые финансовые права. По ст.28 административные расходы, связанные с проведением ОВПБ, финансируются из бюджета Союза. Кроме того, Договором предусмотрено, что Совет обязан имплементировать процедуры для обеспечения быстрого доступа к союзному бюджету в случае необходимости провести срочное финансирование инициатив в рамках ОВПБ. Финансирование выполнения задач, не подпадающих под вышеназванную квалификацию, должно производиться из фонда взносов государств-членов по решению, принимаемому квалифицированным большинством, но не единогласно. В этом случае Совет уполномочивает Высокого представителя прибегнуть к авуарам фонда. Это значит, что такой фонд доступен Высокому представителю в целях исполнения общей воли Союза.
Тем не менее, Союзу не предоставлена полная власть на принятие внешнеполитических решений, и государства сохраняют значительную степень самостоятельности.
В большинстве случаев в сфере ОВПБ требуется единогласие. Ограничение числа решений, принимаемых квалифицированным голосованием, суживает сферу влияния Союза на ОВПБ.
Хотя Высокий представитель наделен полномочиями на имплементацию внешней политики, он подчиняется решениям Совета и обязан следовать им.
Таким образом, в течение более чем полувека, прошедших с начала первых попыток интеграции внешней политики в Европейском союзе, эта своеобразная организация прилагала множество усилий, чтобы найти свой собственный путь. От простых единичных шагов по координации внешней политики государств-членов ЕС двигался к целостной системе принятия решений. Высокий представитель, выступающий от лица всего Союза, - также уникальное должностное лицо в праве международных организаций.
Довольно быстрый темп образования новых структур, а также готовность государств к сближению их внешней политики – также новое явление в международных отношениях. Мы пока не знаем, в каком направлении пойдет дальнейшее развитие ЕС в сфере управления внешней политикой. Но уже сейчас ясно, что Европейским союзом осуществлен большой прогресс, и в будущем это будет движение вперед, хотя и через трудности.
Еще одна сложность порождается тем, что, стремясь к предотвращению узурпации власти, составители учредительным договоров ЕС специально предусмотрели, что ни один из четырех основных институтов (Совет, Комиссия, Европарламент, Суд) не может подменять другой либо представлять ЕС от имени всех институтов. Поэтому внутреннее право ЕС построено так, чтобы предотвратить чрезмерную концентрацию функций, а следовательно, и полномочий, в одном институте[7]. Однако функции не институционализированы, и их точное определение требует использования довольно сложных методов, как судебные решения, совместные действия, участие одних институтов в деятельности других и т.п. Это нередко приводит к некоторой двойственности, дублированию и конкуренции.
Все эти особенности делают процесс формирования внешнеполитических полномочий отдельных институтов весьма схожим с процессом формирования обычно-правовых норм в международном праве. То есть внутреннее право ЕС формируется не только таким способом, как в большинстве международных организаций: через решения своих органов или по соглашению между государствами-членами, но и более сложным путем повторяющихся действий какого-либо института и одобрения его Судом.
1) Объем понятия «все сферы внешней политики
Консолидированный текст ДЕС, в котором учтены изменения, внесенные Лиссабонским договором, содержит подобные же положения: в ст.24 компетенция Союза в области ОВПБ определяется как охватывающая все сферы внешней политики и все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе определение рамок общей оборонной политики, вплоть до возможности общей обороны. Значит, перед нами стоит сложная задача – провести разграничительную линию: на горизонтальном уровне - между полномочиями Союза и бывшими институтами Сообщества; на вертикальном уровне – между полномочиями Союза и государств-членов.
С самого начала расширения сфер сотрудничества европейских стран шли поиски таких областей отношений, которые были бы жизненно важны для всех. Поскольку вплоть до начала 1990-х годов главными отношениями были экономические, в Программе Европейского политического сотрудничества, которая предшествовала созданию Европейского союза, в отличие от Маастрихтского договора, общей сферой и сотрудничества, и обеспечения безопасности, была названа экономика. Создатели ДЕС расширили понятие ОВПБ. Этому предшествовала попытка составить перечень критериев для определения важных общих интересов, чтобы не ограничиваться экономической сферой: Министрами иностранных дел был составлен доклад, которому не удалось придать обязательную юридическую силу[8]. Такими критериями для определения важных общих интересов в Докладе названы:
- географическая близость какого-либо региона или страны;
- заинтересованность в политической и экономической стабильности региона или страны;
- наличие угроз безопасности Союза.
Очевидно, что указанные критерии не отличаются конкретикой и точностью. Министрам не удалось создать более точные критерии, несмотря на все усилия. Видимо, и та неопределенность, которая характерна для регулирования ОВПБ, порождается невозможностью a priori обозначить те действия, которые могут оказаться необходимыми для определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности.
Отсутствие четкой определенности в рамках ОВПБ оправдывается всей логикой построения ЕС: государства должны сохранять в своих руках контроль за объемом полномочий Союза[9].
Действительно, ст.42 не накладывает на государства конкретно определенное обязательство создавать общую оборону. Союзу предоставляются полномочия на оперативные действия за его пределами в целях миротворчества, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами ООН. В ст.43 уточняется, что такие операции могут быть спасательными и гуманитарными, это может быть служба военных советников или совместные операции по разоружению.
Все эти задачи могут содействовать борьбе с терроризмом, в том числе через оказание поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территориях. Есть мнение, что перечисление этих задач отразило уже существующую практику Союза, как, например, меры по предотвращению конфликтов и борьбе с терроризмом[12].
2) Особенности распределения компетенций в области ОВПБ
Из консолидированных текстов учредительных договоров следует, что Союз обладает разными категориями компетенций: исключительными, принадлежащими только ему, и разделяемыми с государствами. Согласно п.1 ст.4 ДФЕС Союз делит компетенции с государствами-членами в том случае, когда Договор наделяет его полномочиями, которые не затрагиваются положениями ст.3 и 6 (относительно его экономических и социальных функций, принадлежавших прежде Сообществам). Это значит, что лишь исключительные компетенции, а также полномочия Союза на совершение действий по поддержке, координации или дополнению действий государств-членов не попадают в категорию разделяемых компетенций. Методы осуществления компетенций в области ОВПБ можно рассматривать как относящиеся к разделяемым компетенциям между Союзом и государствами-членами. Декларации 13 и 14, приложенные к Заключительному акту по Лиссабонскому договору, ясно показывают, что его создатели намеренно не предоставили ОВПБ преимущественную силу[13].
Если объем компетенции ЕС определяется его целями, означает ли это, что к данной сфере неприменим принцип делегирования государствами институтам Союза своих компетенций? Некоторые исследователи указывают, что, хотя в отношении Союза этот принцип прямо не предусмотрен, он все равно остается принципом данной международной организации[14]. Более того, это один из принципов международных организаций вообще. Так было установлено еще в 20-х годах прошлого века в решении Постоянной палаты международного правосудия[15] и обосновано в литературе [16].
Вторая особенность ОВПБ – в соответствующем разделе КДЕС ничего не говорится о подразумеваемых полномочиях. Но это не значит, что они не имеют места, поскольку они признаны общим международным правом применительно к международным организациям.
После принятия Лиссабонского договора важным дополнением ДФЕС стало положение о том, что при осуществлении гуманитарных операций меры, предпринимаемые Союзом и государствами-членами, должны дополнять и усиливать друг друга и проводиться в соответствии с принципами и целями внешнеполитической деятельности Союза и на основе принципов беспристрастности, нейтральности и недискриминации (ст.214 (2).
[1] Текст с учетом изменений, внесенных Лиссабонским договором, см.:Treaty on the Functioning of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010
[2] 2 Consolidated version of the Treaty establishing the European Atomic Energy Community//Official Journal C 84 of 30.3.2010.
[3] Consolidated version of the Treaty on European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010
[4] Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010
[5] Consolidated version of the Treaty establishing the European Atomic Energy Community//Official Journal C 84 of 30.3.2010
[6] Charter of Fundamental Rights of the European Union//Official Journal C 83 of 30.3.2010
[7] См.: Топорнин Б.Н. Право и институты Европейских сообществ на современном этапе: основные понятия//Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С.17.
[8] Report to the European Council in Lisbon on the likely development of the Common Foreign and Security Policy (CFSP) with a view to identifying areas open to joint action vis-à-vis particular countries or groups of countries, adopted by the European Council at Lisbon on June 26th and 27th 1992, para 12.
[9] Dashwood A.A. Article 47 and the relationship between first and second pillar competences// Dashwood A.A. and Maresceau M. (eds). Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape. 2008, p.232.
[10] Cremona M. The Draft Constitutional Treaty: External Relations and External Action. 2003, p.40.
[11] Горданов И.Б. Правовые основы внешнеполитической деятельности Европейского союза. Монография. М., 2009. С.109.
[12] Scannell D.L. Legal Aspects of the European Union's European Security and Defence Policy’, PhD Dissertation (2005), р. 47 and 247.
[13] Этими Декларациями предусмотрено, что ОВПБ (включая общую оборону и безопасность) не затрагивает существующей ныне ответственности государств-членов за формирование и проведение их внешней политики.
[15] Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila [1927] PCIJ Series B.– No 14, 64;
[16] Klabbers J. An Introduction to International Institutional Law (2002) 63–67. In general: D Sarooshi, International Organizations and Their Exercise of Sovereign Powers (2005).
[17] См.: Eeckhout P. External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations (2004) р. 138.
Читайте также: