Источники бюджетного права нормы маастрихтского договора
Обновлено: 18.05.2024
Бюджет ЕС представляет собой правовой акт, посредством которого планируются и утверждаются все необходимые доходы и расходы ЕС в каждом бюджетном году (ст. 4(1) Положения о бюджете).
В Договоре о Сообществе правовая природа бюджета и его соотношение с другими нормами вторичного права не определены; бюджет не упомянут и в перечне актов Сообщества. Однако в Договоре предусмотрен и детально урегулирован специальный порядок утверждения бюджета, отличный от процедуры принятия иных актов. Конституция ЕС устанавливает, что бюджет утверждается путем принятия европейского закона; особый порядок утверждения бюджета сохраняется с некоторыми изменениями.
Акт о бюджете является основанием возникновения специфичных правоотношений между ЕС и государствами-членами. Союз обладает правом требования в отношении определенных в бюджете средств, а на государства возлагается соответствующее финансовое обязательство, вытекающее из Договора и специальных нормативных актов в бюджетной сфере (ст. 49(1, 2) Положения о бюджете). Именно в Акте о бюджете устанавливаются состав, величина и временные рамки исполнения соответ
ствующих обязательств, а также ставки и иные нормативы. Посредством бюджетных решений действие норм бюджетного права ЕС выходит за пределы органов ЕС и распространяется на государства-члены в качестве обоснования обращенного к ним финансового требования. Бюджетный акт не затрагивает прочие, негосударственные, субъекты; иное возможно при осуществлении мероприятий по исполнению бюджета (например, при предоставлении субвенции), которые могут приводить к возникновению правовых последствий непосредственно для физических и юридических лиц.
Утверждение бюджета ведет к возникновению у соответствующих институтов ЕС полномочий по распоряжению средствами в определенном планом объеме, но не обязанности по фактическому совершению запланированных расходов.
Сам по себе план бюджета не является достаточным правовым основанием расходования средств. Правовой базой полномочий Комиссии по совершению бюджетных расходов служат прежде всего нормы первичного права, регулирующие предметные аспекты деятельности ЕС. Обязанность по совершению расходов является производной от общей компетенции институтов ЕС по выполнению возложенных на них функций.
В ст. 1-53 Конституции ЕС подтверждается, что бюджетные расходы требуют правовой основы, создаваемой путем принятия нормативного акта, имеющего обязательную силу.
Таким образом, бюджет ЕС,можна определить как правовой акт особого рода, принимаемый в специально для него определенном порядке, действие которого обращено как на органы ЕС, так и вовне. В первом случае бюджет санкционирует расходы и уполномочивает институты ЕС на их совершение, во втором — служит обоснованием финансового требования ЕС к государствам-членам.
Правовую основу бюджетной системы ЕС и Сообществ образуют нормы учредительных договоров Сообществ. Помимо этих договоров, важные финансово-правовые нормы содержат Брюссельский договор 1965 г., предусмотревший слияние бюджетов Сообществ, а также два так называемых бюджетных договора 1970 и 1975 гг. об изменении некоторых бюджетных предписаний учредительного Договора ЕЭС и Брюссельского договора. На основании ст. 20 Брюссельского договора вырабатывался единый проект бюджета, включающий административ
ные расходы всех Сообществ, а также их операционные расходы. Бюджетный процесс, т. е. порядок разработки, утверждения и исполнения бюджета, был определен в ст. 272 Договора о Со- обществе^, ст. 177 Договора о Евратоме и ст. 78 Договора о ЕОУС. Для восполнения пробелов в нормах учредительных договоров используется механизм нормотворчества самого ЕС. Издаваемые в результате нормативные акты носят во многом специфичный характер.
Среди правовых актов ЕС следует выделить Положение о бюджете от 25 июня 2002 г., Решение Совета о системе собственных средств от 29 сентября 1988 г., а также бюджетные соглашения между институтами ЕС.
Начиная с 1988 г. Парламент, Совет и Комиссия заключают соглашения о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетного процесса. Предметом соглашений является распределение компетенций и организация взаимодействия институтов ЕС в бюджетном процессе. Особое значение межинституциональных соглашений состоит в том, что они создают нормы бюджетного права ЕС и тем самым восполняют пробелы в
первичном праве. В рамках межинституционального диалога были приняты многие решения, на основе которых сформировалась современная бюджетная система ЕС, в частности о классификации обязательных и необязательных бюджетных средств, введении новых форм взаимодействия институтов в процессе разработки и принятия бюджета, создании механизма сдерживания роста расходов на сельское хозяйство, принятии рабочего календарного плана составления и утверждения бюджета (так называемый прагматический план), поддержании бюджетной дисциплины и др.
Межинституциональные соглашения заключаются также в отношении перспективных финансовых прогнозов, в которых Совет, Парламент и Комиссия определяют основные среднесрочные бюджетные приоритеты, обязательный характер предельных величин расходов бюджета.
Система источников европейского бюджетного права претерпит изменения после вступления в силу Конституции ЕС. Бюджет будет утверждаться в форме европейского закона, принимаемого в особом порядке Парламентом и Советом (ст. 1-56). Также в форму европейского закона будет облечено Положение о бюджете — нормативный акт, детально регулирующий разработку, принятие и исполнение бюджета, а также ведение бюджетной отчетности и осуществление контроля (ст. Ш-412). Европейским законом будут утверждаться многолетние финансовые рамочные планы (п. 2 ст. 1-55) и меры по регулированию системы собственных средств (п. 4 ст. 1-54). Принятие европейского или рамочного закона предусмотрено также в целях регламентации мер по предотвращению и противодействию правонарушениям, направленным против финансовых интересов ЕС.
По отдельным бюджетным вопросам будут приниматься подзаконные акты ЕС: решения Совета и Комиссии, а также рекомендации Совета. В частности, в соответствии с нормой ст. Ш-405 Совет может устанавливать величину ежемесячных расходов в случае непринятия бюджета на новый год путем издания европейского решения. Также решением Совета будет определяться порядок экстренного финансирования мероприятий в области ОВПБ (ст. Ш-313).
В праве ЕС формулируются и закрепляются основные принципы бюджетного права ЕС.
1. Принцип полноты и единства бюджета (ч. 1 ст. 268 Договора, ст. 4, 5 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Он заключается в сведении всех запланированных доходов и расходов в единый бюджетный план.
2. Принцип совокупного покрытия (универсальности), согласно которому доходы используются для покрытия общего объема расходов (ст. 17 Положения о бюджете). Целевое назначение доходных источников не допускается, равно как и увязка планируемых расходов с получением определенных доходов.
Действие данного принципа обеспечивает, помимо прочего, ликвидность расходов, поскольку финансирование отдельных мероприятий не требует наличия особого источника средств. Следствием данного принципа является отражение доходов и расходов в бюджете в полном объеме; их сальдирование по общему правилу не допускается.
Исключение из принципа универсальности предусмотрено для средств, перечисляемых государствами-членами на осуществление программ научных исследований, штрафов за превышение допустимого дефицита национальных бюджетов, страховых выплат, доходов от сдачи в наем недвижимости и др. (ст. 18 Положения о бюджете).
3. Принцип временной специализации и ежегодности. В соответствии с этим принципом производится распределение бюджетных средств во времени по бюджетным периодам; расходование средств допускается только в пределах соответствующего периода (ч. 1 ст. 271 Договора, гл. 1 Положения о бюджете). Он распространяется также на многолетнее финансовое планирование. Бюджетный период в ЕС ограничен сроком в один календарный год с 1 января по 31 декабря. Финансовый год Европейского фонда гарантий и компенсаций сельскому хозяйству установлен в соответствии с сезонным характером аграрного производства с 15 октября первого по 14 октября последующего года.
Допускается перенос средств (кроме расходов на персонал) из одного бюджетного года на последующий (ч. 2 ст. 271 Договора, ч. 1 ст. Ш-403 Конституции ЕС) и предварительное совершение некоторых расходов фонда компенсаций и гарантий сельскому хозяйству в году, предшествовавшем их утверждению (ст. 149, 152 Положения о бюджете).
4. Принцип сбалансированности. Он предусматривает, что совокупные размеры доходов и расходов бюджета ЕС должны со
ответствовать друг другу (ст. 14 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Дефицит бюджета может быть покрыт посредством перераспределения средств между различными позициями бюджетного плана либо привлечения дополнительных финансовых источников; получение с этой целью кредитных ресурсов не допускается.
Профицит подлежит переносу в план доходов бюджета следующего года. При возникновении дефицита должны быть перераспределены запланированные бюджетные средства или изысканы новые. Для восстановления нарушенного баланса доходов и расходов может быть принят дополнительный бюджет или проведена коррекция текущего.
5. Принцип предметной специализации. В соответствии с этим принципом происходит распределение средств по отдельным разделам бюджетного плана. В бюджете доходы классифицируются по источникам, а расходы — по целевому назначению. Такое предметное распределение бюджетных средств обеспечивает ясность и доступность данных бюджетного плана.
6. Принцип предварительности. Доходы и расходы бюджета подлежат предварительному (т. е. до наступления следующего финансового года) планированию и утверждению (ст. 268, 272, 273 Договора, ст. Ш-404 Конституции ЕС). Исключение составляют коррекция бюджетного плана или принятие дополнительного бюджета, что может быть необходимо для предотвращения бюджетного дисбаланса при существенном изменении финансовой ситуации. Если бюджетный план не будет принят до начала нового бюджетного года, в действие вступает правило, ограничивающее величину ежемесячных расходов 1/12 средств бюджета предшествующего года.
7. Принцип единой валюты. Составление общего бюджета ЕС в каждой из валют государств-членов повлекло бы за собой непреодолимые трудности и полностью парализовало бы бюджетный процесс. Поэтому изначально была ясна необходимость использования только одной единицы исчисления. До 1961 г. таковой являлся бельгийской франк, после — золотой эквивалент. Дальнейшим шагом стал переход с 1978 г. на условную единицу ЭРЕ, основанную на корзине национальных валют государств ЕЭС. С 1981 по 1998 г. применялась расчетная единица ЭКЮ.
Начиная с 1999 г. часть государств — членов ЕС ввела единую валюту — евро. В соответствии с Регламентом Совета от
17 июня 1997 г. все указания на ЭКЮ должны были быть заменены на евро, которое с 1999 г. стало единицей, в которой осуществляется планирование всех доходов и расходов бюджета ЕС.
8. Принцип бюджетной дисциплины. С заключением Маастрихтского договора данный принцип занял заметное место в иерархии норм европейского финансового права. Статья 270 Договора устанавливает, что Комиссия не вправе вносить проекты актов, издавать инструкции по их применению или совершать иные действия, если они могут иметь существенные последствия для бюджета ЕС (например, привести к повышению уровня расходов или уменьшению доходных поступлений), без того, чтобы гарантировать их финансирование в пределах имеющихся собственных средств.
9. Принцип эффективности и экономности. В настоящее время он закреплен в нормах ст. 248 Договора о ЕС, а также ст. 27, 28 Положения о бюджете. Требование эффективности состоит в обеспечении оптимального соотношения между заданными результатами и используемыми для их достижения финансовыми средствами. Эффективность может достигаться двумя путями: минимизацией расходов на получение определенного результата или достижением наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. Эффективности использования средств сопутствует экономность их расходования, которая заключается в ограничении до минимального объема выделяемых бюджетных средств, необходимых для выполнения установленных задач.
10. Принцип гласности. Положение о бюджете (ст. 29, 30) предписывает публикацию в Официальном вестнике ЕС бюджетного проекта с планом предоставления и получения кредитов, а также годовых отчетов об исполнении бюджета ЕС и бюджета гарантийного фонда внешнеполитических мероприятий, финансовых отчетов институтов ЕС и др.
Читайте также:
- Приказ о создании условий безопасного пребывания в доу
- Как правильно производить запись в протокол соревнований по метаниям
- Возмещение реального ущерба гк рф по договору безвозмездного
- Отсутствие процедуры банкротства справка узбекистан
- Какой нормативно правовой акт регламентирует ведение мониторинга окружающей среды