Договор о разграничении полномочий между рф и алтайским краем

Обновлено: 28.06.2024

Через 10 дней – 24 июля (по другим данным – в августе) - заканчивается срок действия договора о разграничении полномочий между органами госвласти РФ и Татарстана. По сути, речь идёт об отдельном соглашении, подписания которого затребовали в Казани 25 лет назад, посчитав, что общероссийского договора о федеративном государстве будет недостаточно.

Нужно напомнить, что само требование об особом статусе, который выглядел как нечто параллельное федерализму, было выставлено на фоне так называемого парада суверенитетов конца 80-х – начала 90-х. В марте 1992 года Республики Татарстан и Чечня фактически отказались от подписания федеративного договора с Москвой. Именно тот договор, подписанный представителями центра и регионов (включая республики), и сегодня закрепляет федеральное устройство России. Отказавшись от подписания общероссийского договора, Татарстан и Чечня тогда попытались понять, что их нахождение в составе России на тот момент больше территориальное, нежели юридическое, и что их нахождение в составе РФ будет зависеть исключительно от выторгованных полномочий и преференций. Торговаться пытались, говоря откровенно, все. У Татарстана просто лучше получалось.

В первую очередь речь шла, конечно же, о финансово-экономическом принципе взаимодействия, а именно об отчислении (а точнее нежелании отчисления на общих основаниях) налогов в федеральный центр.

Через год татарстанские власти подготовили изменённый проект договора с Москвой, в котором уже не было пунктов об отдельном гражданстве, о распоряжении земельными фондами и др. Оставались в договоре разделе о статусе президента РТ, языке, а также о распоряжении доходами от продажи углеводородов, добытых в республике. Спустя ещё три года – в июле 2007 года – документ после многочисленных внесений поправок и переголосований всё же был утверждён и принят.

И в связи с тем, что срок действия договора оговаривался в рамках 10 лет, через несколько дней этот самый срок истекает. И тут вырисовываются уже новые трения между Казанью и Москвой. Власти Республики Татарстан направили в Москву обращение с просьбой о продлении договора о разграничении полномочий, а Москва с ответом явно не торопится.

Обращение представителей Государственного совета Республики Татарстан к президенту России Владимиру Путину (полный текст, озвученный на сессии Госсовета РФ):

Уважаемый Владимир Владимирович! Вы возглавили Россию в непростой период исторического развития, когда продолжающийся кризис в экономике, разбалансированность законодательства на всех уровнях власти и территориальная разобщённости угрожали самой её целостности.
В этих условиях совершенствование федеративных отношений в рамках Конституции Российской Федерации и сильная региональная политика стали важным фактором укрепления российской государственности.
Заключение Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утверждённого вами в статусе Федерального закона, создало политико-правовые предпосылки для динамичного развития Республики Татарстан с учетом её особенностей.
Договор стал важным фактором сохранения политической, межнациональной и межконфессиональной стабильности. Более четверти века консолидирующую роль как для многонационального народа Татарстана, так и для всех татар, проживающих в России и за её пределами, играет институт республиканской президентской власти.
Практика реализации договора убедительно доказала жизненность российского федерализма. Татарстан успешно реализует многие масштабные федеральные проекты, являясь одним из опорных регионов нашей страны, где созданы привлекательные условия для жизни и бизнеса.
Договор как пример выстраивания конструктивных отношений между различными уровнями власти востребован в международной практике и, несомненно, содействует авторитету Российской Федерации, находит поддержку абсолютного большинства жителей республики, о чем было заявлено в резолюции III съезда народов Татарстана в апреле 2017 года.
Сегодня основные положения договора фактически получили закрепление в действующем законодательстве, вошли в практику взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Вместе с тем в связи с истечением срока действия договора возникают определенные проблемы реализации ряда действующих норм Конституции Республики Татарстан.
Уважаемый Владимир Владимирович, просим вас поддержать сохранение существующего наименования высшего должностного лица Республики Татарстан и образовать специальную комиссию для выработки предложений по правовым вопросам.

На самом деле, главный вопрос для Татарстана, как республики, которая хочет поменьше отправлять Москве и побольше оставлять в своём бюджете, состоит, конечно же, не в том, как конкретно будет называться республиканский руководитель. Главное – в системе распоряжения доходами в первую очередь от реализации нефтяных запасов.

Настоящее Соглашение разграничивает полномочия между Сторонами в сфере использования и охраны водных объектов на территории Хабаровского края, а также относит водные объекты к федеральной и краевой государственной собственности.

В собственности Российской Федерации находятся водные объекты в соответствии со статьей 36 Водного кодекса Российской Федерации.

В собственности Хабаровского края находятся водные объекты в соответствии со статьей 37 Водного кодекса Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации:

осуществляет реализацию основных направлений государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

обеспечивает разработку и реализацию с участием администрации Хабаровского края федеральных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод на территории края;

по предложению администрации Хабаровского края предоставляет в установленном порядке в особое пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, органам местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных народов и этнических общностей.

Администрация Хабаровского края:

разрабатывает и осуществляет краевые программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов;

принимает участие в разработке и реализации федеральных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод на территории Хабаровского края;

по предложению органов местного самоуправления в местах компактного проживания малочисленных народов и этнических общностей совместно с Комитетом по водному хозяйству Хабаровского края предоставляет им в особое пользование водные объекты, находящиеся в собственности Хабаровского края.

Комитет по водному хозяйству Хабаровского края является специально уполномоченным территориальным органом по использованию и охране водного фонда Комитета Российской Федерации по водному хозяйству, а также специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти Хабаровского края в сфере использования и охраны водных объектов.

Финансирование деятельности Комитета по водному хозяйству Хабаровского края в части исполнения полномочий Комитета Российской Федерации по водному хозяйству осуществляется через территориальное управление федерального казначейства по Хабаровскому краю в порядке и объемах, согласованных с Министерством финансов Российской Федерации, в пределах средств федерального бюджета, выделяемых Комитету Российской Федерации по водному хозяйству.

Финансирование деятельности Комитета по водному хозяйству Хабаровского края в части исполнения полномочий и функций, делегированных ему исполнительной властью Хабаровского края, осуществляется из краевого бюджета.

Руководитель Комитета по водному хозяйству Хабаровского края назначается на должность и освобождается от должности председателем Комитета Российской Федерации по водному хозяйству по согласованию с главой администрации края.

Настоящее Соглашение является неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края.

Настоящее Соглашение вступает в силу с момента его подписания, заключается сроком на 5 (пять) лет и продлевается на каждое последующее пятилетие, если ни одна из сторон на заявит другой Стороне путем письменного уведомления за 6 (шесть) месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить его действие.

Дополнения и изменения в настоящее Соглашение вносятся по взаимному согласию Сторон.

Заключено в г. Москве 24 июля 1996 г. за N 2 в двух экземплярах, причем оба текста имеют одинаковую юридическую силу.

Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ЧЕРНОМЫРДИН

Глава администрации
Хабаровского края
В.ИШАЕВ

Задайте вопрос юристу:

Е.А. Соловьева, соискатель кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета.

Возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договоров предусмотрена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. По нашему мнению, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами убедительно это показывает.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Полагаем, появление в Конституции РФ данного положения связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России . Кроме того, составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного .

См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 128.
См.: Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М., 1999. С. 37 - 38.

Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров.

Этот процесс, получивший свое начало в феврале 1994 года в связи с заключением первого двухстороннего договора с Татарстаном, постепенно приобрел широкий масштаб. К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений . Эти договоры и соглашения разделили субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на тех, которые подписали договоры (соглашения), и тех, которые не подписали их. Для первых правовой основой стала не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ и федеральных законов.

См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 160.

Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры (соглашения), возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами .

См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. М., 2002. С. 303 - 304.

Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по нашему мнению, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Другой проблемой, возникшей в связи с разграничением предметов ведения, стало соотношение договоров о разграничении предметов ведения и Конституции РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и федеральных законов.

Возникновение первой проблемы связано с тем, что договоры, заключенные Российской Федерацией с Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан, Республикой Кабардино-Балкария и некоторыми другими субъектами, несколько изменяли предусмотренные статьями 71 - 73 Конституции РФ перечни предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов . Точку зрения субъектов Российской Федерации, заключивших подобные договоры, выразил Президент Республики Татарстан М. Шаймиев, который заявил, что Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан выполняет роль своеобразного правового буфера между Конституцией РФ и Конституцией РТ, поскольку представляет собой некий компромисс между их положениями. При такой трактовке договор о разграничении предметов ведения обладает большей юридической силой, чем Конституция РФ.

Подробнее об этом см.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Асимметричность федерации / Под ред. А. Захарова. М., 1997. С. 28 - 31; Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (Политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы. С. 16.

Мы придерживаемся иной точки зрения. Поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), то договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами также не должны ей противоречить.

Что касается вопроса о соотношении договора о разграничении предметов ведения и федерального закона, то здесь необходимо отметить следующее. В ст. 4 Конституции РФ провозглашается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Однако данный принцип не учтен в ст. 11 Конституции РФ, где федеральный закон не указан в качестве одной из форм разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время в ст. 76 предусматривается, что по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предметам ведения субъектов Российской Федерации принимаются соответственно федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. То есть договоры о разграничении предметов ведения не упоминаются. Подобная коллизия положений ч. 3 ст. 11 и ст. 76 Конституции РФ породила мнение о более высокой юридической силе договоров о разграничении предметов ведения по сравнению с федеральными законами (его придерживались представители субъектов Российской Федерации и некоторые ученые) .

См.: Алферова Е.В. Конституционно-правовые договоры: взгляд российских ученых и практиков (Обзор материалов научно-практической конференции) // Договорные принципы и формы. С. 55 - 57.

По мнению И.А. Умновой, позиция по данному вопросу должна базироваться на ст. 4 Конституции РФ, определяющей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это означает приоритет федерального закона над договором, а также то, что главной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования . Аналогичного мнения придерживается С.М. Шахрай .

См.: Умнова И.А. Указ. раб. С. 24.
См.: Шахрай С.М. Указ. раб. С. 41 - 42.

Вместе с тем, по нашему мнению, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами фактически пошла по пути признания более высокой юридической силы данных договоров по сравнению с федеральными законами. Положения многих договоров противоречили федеральным законам и тем не менее действовали без какого-либо утверждения органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подобную ситуацию нельзя было считать приемлемой, поскольку фактически она приводила к тому, что федеральные законы могли изменяться по совместному решению Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Анализ договоров о разграничении предметов ведения позволяет сделать вывод о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации на основе указанных договоров. Более того, поскольку в соответствии с условиями названных договоров к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации .

См.: Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 2. М., 2004. С. 151 - 152.

Подобное положение не могло не беспокоить федеральные органы государственной власти. В результате в целях упорядочения процесса заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов был принят Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон о порядке разграничения), статьи 4 и 14 которого закрепили безусловный приоритет федерального закона по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Отныне договоры могли заключаться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами при условии, если возможность заключения договора прямо предусмотрена в федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения, или при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Кроме того, была введена процедура обязательного одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ положений Закона о порядке разграничения позволяет сделать вывод о том, что он фактически сделал заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий бессмысленным, поскольку только один федеральный закон предусматривал возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договора - Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Что касается договоров о разграничении предметов совместного ведения, по которым не издан соответствующий федеральный закон, то они носили бы временный характер (несмотря на то что продолжительность таких временных периодов, как показала практика, может достигать и 10 лет), и сфера их заключения непременно бы сужалась. Учитывая изложенное, в результате принятия Закона о порядке разграничения договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами перестали заключаться, а большинство субъектов отказалось от уже заключенных договоров . Этот процесс был также обусловлен негативным отношением к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий Президента РФ В.В. Путина. Закон о порядке разграничения сыграл положительную роль в восстановлении единства правового пространства Российской Федерации и прекращении практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 160 - 161.

Вместе с тем Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ, в соответствии с которым Закон о порядке разграничения признан утратившим силу, сфера применения договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами была несколько расширена. В соответствии со ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 12.07.2006; далее - Закон об общих принципах) заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Указанные договоры подлежат утверждению федеральным законом и не должны противоречить Конституции РФ.

Таким образом, заключение договоров о разграничении полномочий является своеобразной формой изменения норм федеральных законов применительно к отдельным субъектам Российской Федерации, имеющим какие-либо особенности. В связи с этим очень важным стало закрепление в Законе об общих принципах правила об обязательном утверждении договоров о разграничении полномочий федеральными законами.

Вопросы о соответствии возможности специального правового регулирования для отдельных субъектов Российской Федерации принципу равноправия субъектов Российской Федерации разрешены, по нашему мнению, в п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 17.11.1998 N 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В данном Постановлении констатирована возможность отступления от формального равенства субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства. Полагаем, именно для достижения указанных целей и допускается заключение договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в соответствии с Законом об общих принципах.

Изложенное позволяет сделать вывод о месте и роли договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Полагаем, что их основная задача заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации). Инструментом такого перераспределения полномочий и в настоящее время являются договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В качестве характерного примера такого перераспределения может служить Договор от 29.08.1995 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (ныне отменен), основное содержание которого составляют нормы, посвященные организации сохранения и использования озера Байкал. Договор устанавливает специальное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

С нашей точки зрения, возможность осуществления в исключительных случаях индивидуального разграничения полномочий в рамках предметов совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами с помощью договоров между Российской Федерацией и соответствующими субъектами должна быть закреплена, помимо ч. 3 ст. 11, в ст. 76 Конституции РФ, посвященной вопросам правового регулирования по указанным предметам совместного ведения. Реализация подобного предложения позволит согласовать принцип равноправия субъектов Российской Федерации с возможностью индивидуального разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках предметов совместного ведения.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: